2023年12月29日，国家税务总局上海市税务局官网发布了《关于印发<上海市税务局税收事先裁定工作管理办法（试行）>的通知》（沪税办发〔2023〕33号，以下简称“办法”），并在印发当日开始施行。该办法旨在进一步优化营商环境，向企业经营决策提供政策确定性，降低企业涉税风险。

2024年3月29日，上海市税务局官网发布两例税收事先裁定意见书，为办法施行后首度公开的税收事先裁定案例。其中，申请人分别就其即将进行的业务重组和土地收储情形，向税务局提出了税收事先裁定的申请。经过税务局的详细调查和双方充分沟通，税务局为两家企业出具了书面的《税收事先裁定意见书》，为申请人提供了明确的税务指导，帮助其规避潜在的税务风险。两起税收事先裁定案例为办法的施行提供了范例，进一步促进税收法规的透明度和可预测性，并助推激发市场活力、优化营商环境。

本文将基于本办法以及公开的两起税收事先裁定案例，对税收事先裁定的概念、发展历程、办法主要内容、两起税收事先裁定案例的主要内容、实务建议与事先裁定的未来展望进行说明。

一、什么是税收事先裁定？ 

在本办法中，税收事先裁定是指：将税收事先裁定定义为基于税企互信原则，企业对预期未来发生的特定复杂涉税事项，如何适用税收法律法规提出申请，税务部门基于现行税收法律法规等，书面告知政策适用意见的服务行为。

二、税收事先裁定发展历程

自1911年瑞典实施以来，无论在国内还是国外，税收事先裁定很长一段时间内没有得到重视。直到20世纪80年代末，国外对税收事先裁定制度的立法和研究才逐渐进入人们的视野。[1]国内对税收事先裁定制度的研究最早可以追溯到1996年谭珩对事先裁定的定义、法律效力以及意义进行的简单介绍。[2]目前，税收事先裁定被很多国家和地区普遍采用。

在国家层面，中国目前尚未通过任何上位法正式确立事先裁定在中国税收体系中的法律地位，而实践中通常引用的法律依据为《税收征收管理法》（以下简称“《税收征管法》”）的第七条中关于“税务机关可以为纳税人提供无偿纳税服务”的有关内容。

但无论是国家层面还是地方层面，税务部门一直在税收事先裁定领域积极探索。自2012年以来，中国首次引入税收事先裁定服务条款，国家层面颁布众多指导性文件，并在2015年修订《税收征管法》时试图立法，虽然当时因为时机等问题暂未能推动进行，但在2020年以后，国家再次加大对税收事先裁定的重视，地方性税务机关也在加紧试点，不断地积极推动税收事先裁定事项：从一开始的个例探索，到针对大企业类别发布相关指导性文件，再到此次办法不区分企业规模的税收事先裁定；内容也从内地裁定扩展到国际税收事项裁定；从单一税务机关的试点，到推动跨区域联合裁定的新阶段。

以下为我国税收事先裁定的重点发展历程和有关文件。

三、办法的主要内容

（一）裁定效力

办法第三条明确了该行为属于个性化纳税服务举措，不属于针对企业的权利义务产生实质影响的行政行为，不具有可复议性或可诉讼性。

另外，税收事先裁定是“一人一时一事一议”，裁定意见仅适用于申请人本次申请的交易事项，不能直接适用于其他纳税人或其他未经申请裁定的事项。申请人不得以申请税收事先裁定为由影响其他纳税义务的履行。

（二）适用范围

上海管辖范围内的纳税人均可申请税收事先裁定，适用范围仅限于企业，自然人不在申请范畴内；对于交易金额也没有限制；不过具体的受理范围有明确规定，列明负面清单，表明下列事项不属于事先裁定受理范围：

（一）无确定的立项计划或两年内不会发生的事项；

（二）不具有合理商业目的或国家相关法律、法规明确禁止的事项；

（三）现行税收法律法规等有明确规定，可直接适用相关规定的事项；

（四）其它不适用事先裁定的事项。

（三）申请前需准备材料

事先裁定的受理机关为大企业管理部门。企业可向市、区任一级大企业管理部门提出申请，并按规定递交材料。

申请事先裁定的企业应提交有关申请资料，如《税收事先裁定申请表》、《税收事先裁定知情书》、相关审批、核准或者裁定文书（如需）、合同、协议、会议纪要或可行性研究报告等相关佐证资料及税务机关要求提供的其他资料；企业要自行对资料的真实性和完整性负责，否则取得的裁定可能被撤销。

（四）税收事先裁定流程

办法对税务机关受理、审议与裁定的流程和相应时长进行了清晰的列举，本文参照办法进行流程梳理如下供参考：

（五）事先裁定的执行

在事先裁定意见出具之后，裁定时所依据的情形、条件或作出裁定所依据的法律法规可能会随时间有所变化，如果变化对裁定有实质性影响，申请人应于发生实质性变化30日内函告主管税务机关，可就后续拟预期发生的事项重新申请事先裁定；主管税务机关也会做好裁定事项的后续跟踪，当发生实质性变化时，主管税务机关会提请裁定机关向申请人出具《终止（撤销）税收事先裁定通知书》。

四、两起税收事先裁定案例介绍

两起税收事先裁定案例分别涉及业务重组和土地收储适用的税收事宜，其中申请人均获得了税务机关的有利裁决，体现了进一步提升税收确定性的政策精神。

涉业务重组案例中，A企业预期转让其持有的被收购企业的股权，交易对价为收购企业自身的股权，不涉及现金支付，最终实现收购企业对被收购企业的控制，并就此是否适用企业所得税特殊性税务处理事宜向上海市某区税务局提出税收事先裁定申请。经调查研究，并在税企双方充分沟通的基础上，该区税务局对该税收事项出具了《税收事先裁定意见书》，认为该事项在企业提供的相关资料合法、真实、准确、完整且实际发生税收事项与申请材料所述一致的前提下，符合企业所得税特殊性税务处理条件，可以选择适用特殊性税务处理。

涉土地收储案例中，B企业有性质为划拨土地的地块被列入政府储备计划。根据市规资局、市国资委联合发布的《市属国企存量土地资源盘活利用三年行动方案》（2023年-2025年），该地块纳入区域“城市老工业基地转型发展和城市更新的示范区”规划，但暂未取得政府依法收回土地使用权的正式文件。B企业就此预期发生的土地收储情形是否适用增值税和土地增值税相关税收优惠政策事宜向上海市某区税务局提出税收事先裁定申请。经调查研究，并在税企双方充分沟通的基础上，该区税务局对该税收事项出具了《税收事先裁定意见书》，认为该事项在企业提供的相关资料合法、真实、准确、完整且实际发生税收事项与申请材料所述一致的前提下，如B企业在纳税义务发生前取得政府依法收回土地使用权的正式文件，则可免征增值税和土地增值税。

五、实务建议

针对此次办法的颁布，对税收事先裁定申请人而言，为保证申请人的权益，我们提出如下建议：

（一）裁定前申请提供合法、真实、准确、完整的材料并表明倾向性意见

在税收事先裁定申请材料中，提交的《税收事先裁定申请表》中的具体内容（如包括申请裁定事项、倾向性意见、对生产经营和纳税的影响、涉及的成员企业及其他企业情况、涉及的纳税期间等）和政策依据将是税务机关进行裁定的关键事项。

我们建议，首先，申请人应当对预申请事先裁定的交易事项作出充分、完整的研判，并撰写和提供清晰、客观、与该交易事项完整一致的说明材料。两起税务事先裁定案例均强调，裁定结论的效力必须基于“该事项在企业提供的相关资料合法、真实、准确、完整且实际发生税收事项与申请材料所述一致”的前提。同时，应当尽可能提供申请人的税务分析意见和倾向性意见，从而帮助税务机关进行最终判断，进一步为申请人争取获得有利裁决。

（二）裁定期间增强与税务部门的沟通

在申请人上交申请材料后，需保证与税务部门的有效沟通。一方面，保证税务部门进行事实了解的过程中及时进行材料补充，保证税收裁定的公正性和准确性；另一方面，纳税人可以及时了解税收裁定过程中的问题和风险，提前做好业务准备和调整。在上述两起税收事先裁定案例中，均着重强调了税收裁定的作出建立于“税企双方充分沟通的基础上”，进一步凸显了与税务部门的有效沟通对于获得对申请人有利裁决的重要性。

（三）获得裁定后及时关注实质性变动并通知税务部门

根据办法第二十条以及第二十一条的有关规定，当裁定依据的情形、条件或作出裁定所依据的法律法规发生实质性变化时，申请人有义务于发生实质性变化30日内函告主管税务机关，原裁定也将被终止或撤销。虽然主管税务机关会进行后续跟踪，但难免有所遗漏，纳税人需主动关注，以避免基于原裁定产生信赖利益进行业务活动后，原裁定被终止或撤销，而产生未来的纳税风险或争议纠纷。

六、未来展望

税收事先裁定在促进税企合作、提高税收确定性、降低税务风险以及推动税收法治化等方面都有重要的进步意义。

对于纳税人而言，税收事先裁定为经营决策提供了政策确定性，降低了企业涉税风险。通过明确税收规则和后果，纳税人能够更合理地进行商业规划和决策，增强企业积极性。对于税务部门而言，税收事先裁定不仅提高了税收遵守度，还优化了资源配置和加强了税企沟通。通过提供裁定服务，税务部门能够引导纳税人更好地遵守税收法规，有针对性地分配资源，并与纳税人建立更直接的沟通渠道。此外，税收事先裁定的实施还体现了税务部门提升服务质量、加强税收监管和推动税收法治化进程的承诺。

但是由于税收事先裁定的部门级别、性质定义、实施路径等问题在学界及实务界还存在许多争议，考虑我国纳税人数量庞大且税收遵从水平不一等因素，采用边试点、边总结推广、边推动立法的渐进方式或许更为适宜，当下在上海推出此政策也是这一方式的体现。

目前事先裁定制度只在特定范围内进行试点，此次办法也只是属于地方规范性文件，但从前文所述国家层面与地方层面在事先裁定领域的积极探索中我们有理由相信，随着办法在税收事先裁定领域的领先性探索和实践，以及税收事先裁定的案例公示，在时机合适、相关制度和执行条件成熟的将来，中国税务机关将会以点带面，在全国范围内全面推开税收事先裁定制度，进一步助推税收确定性提升、营商环境优化。

[注] 

[1] 郭昌盛.事先裁定制度入法的冷思考[J].国际商务(对外经济贸易大学学报),2018(06):127-140.

[2] 谭珩.我国应推行税收事前裁定制度[J].税务研究,1996(07):49-51.

[3] 上海进一步发布了《关于印发<上海市税务局税收事先裁定工作管理办法（试行）>的通知》，进一步规范上海市针对大企业的税收事先裁定工作，增强当地税收政策适用的确定性。

海南省东方市税务局发布了《关于提供复杂涉税事项税收事先裁定服务的通告》，面向东方市广大纳税人提供复杂涉税事项税收事先裁定服务；

浙江金华市开始为《税收遵从合作协议》中的签约企业提供企业优先享有重大涉税事项事先裁定服务，重大复杂涉税事项可申请事先裁定；

河北雄安新区税务部门制发了《河北雄安新区税务局大企业税收事先裁定实施规定（试行）》及其配套工作机制；

四川省和甘肃省个别地方市都在其税务局官网发布了首例税收事先裁定案例。