前言

根据“坚持高水平对外开放，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”[1]发展战略，近期，中央经济工作会议、《政府工作报告》及国务院办公厅印发的《扎实推进更高水平对外开放更大力度吸引和利用外资行动方案》均明确将放宽电信等服务业市场准入、推进电信等领域扩大开放。

在上述政策指引下，2024年4月10日，工业和信息化部（“工信部”）发布《关于开展增值电信业务扩大对外开放试点工作的通告》[2]（“《通告》”）及《增值电信业务扩大对外开放试点方案》（“《试点方案》”）（《通告》和《试点方案》以下合称“试点开放政策”）。本文将简要介绍、分析本轮试点开放政策的内容及影响。

一、试点开放政策适用于哪些区域？

根据《通告》，试点开放政策适用于北京市服务业扩大开放综合示范区、上海自由贸易试验区临港新片区及社会主义现代化建设引领区、海南自由贸易港、深圳中国特色社会主义先行示范区。

上述区域属于行政辖区概念，具体的地理边界可能需要关注之后的试点实施方案，这将直接关系到企业的选址和运营。要享受试点开放政策，根据《试点方案》，“试点开放业务经营主体的注册地、服务设施（含租用、购买等设施）放置地须在同一试点区域内，不得购买、租用本试点区域外CDN等设施开展加速服务。”实践中，有些地区可能会要求工商注册地、实际经营地和财税户管地“三地合一”，方可享受该区域政策。

二、试点开放了哪些电信业务？

首先，电信业务分为基础电信业务和增值电信业务。增值电信业务又分为第一类增值电信业务和第二类增值电信业务，根据《电信业务分类目录》[3]，对应简称“B1类业务”和“B2类业务”。对B1类业务，我国在外资准入、行业准入等方面的监管比B2类业务严格。本轮试点开放的不是基础电信业务，而是增值电信业务，既包括B1类也包括B2类，共计5个类别，具体如下：

1. B11-互联网数据中心业务（IDC）：外国投资者可以直接在试点区域内设立外商投资企业，且无外资比例限制，面向全国提供互联网数据中心服务。

根据现行《电信业务分类目录》，“B11-互联网数据中心业务（IDC）”是指：“利用相应的机房设施，以外包出租的方式为用户的服务器等互联网或其他网络相关设备提供放置、代理维护、系统配置及管理服务，以及提供数据库系统或服务器等设备的出租及其存储空间的出租、通信线路和出口带宽的代理租用和其他应用服务。”

此外，“互联网数据中心业务”还包括“互联网资源协作服务业务”（Internet Resource Collaboration，简称“IRC”），后者是指：“利用架设在数据中心之上的设备和资源，通过互联网或其他网络以随时获取、按需使用、随时扩展、协作共享等方式，为用户提供的数据存储、互联网应用开发环境、互联网应用部署和运行管理等服务。”[4]

以人工智能为代表的新质生产力离不开数据中心基础设施，数据中心有不同的形态：（1）传统数据中心主要指物理的机房设施，企业需要自行购置服务器；（2）云数据中心则可能对应多个传统数据中心，企业不需要购置服务器而只需订购云存储服务；（3）智算中心[5]是高阶的数据中心，企业不需要购置CPU、GPU等算力资源，而只需订购第三方智算服务。这些不同形态的数据中心都需要IDC资质。

互联网数据中心业务不属于我国入世承诺开放的电信业务。在先前的电信领域外资准入框架下，若外国投资者拟在中国境内从事互联网数据中心业务（包括互联网资源协作服务业务），只能通过CEPA模式[6]（海南自贸港除外）。该模式下，外国投资者应为符合CEPA要求的港澳合格投资者，且港澳合格投资者持股比例不得超过50%。相较之前海南自由贸易港将IDC业务范围限定于“自由贸易港全域及国际”[7]的有限开放，本次试点开放政策放开了外资开展IDC业务的地域限制。根据本次试点开放政策，外国投资者可以直接在试点区域设立企业，并且可以全资控股，面向全国提供IDC服务。

2. B12-内容分发网络业务（CDN）：外国投资者可以直接在试点区域内设立外商投资企业，且无外资比例限制，面向全国提供内容分发网络服务。

根据现行《电信业务分类目录》，“B12-内容分发网络业务（CDN）”是指：“利用分布在不同区域的节点服务器群组成流量分配管理网络平台，为用户提供内容的分散存储和高速缓存，并根据网络动态流量和负载状况，将内容分发到快速、稳定的缓存服务器上，提高用户内容的访问响应速度和服务的可用性服务。”

内容分发网络业务不在我国入世承诺开放的电信业务之列，外国投资者只能通过CEPA模式进入中国，且持股不能超过50%（海南自贸港除外）。本次试点开放政策允许外国投资者直接在试点区域设立企业，并且可以全资控股，面向全国提供CDN业务。相较之前海南自由贸易港将CDN业务范围限定于“自由贸易港全域及国际”[8]的有限开放，本次试点开放政策放开了外资开展CDN业务的地域限制。根据本次试点开放政策，外国投资者可以直接在试点区域设立企业，并且可以全资控股，面向全国提供CDN服务。

3. B14-互联网接入服务业务(ISP)：外国投资者可以直接在试点区域内设立外商投资企业，且无外资比例限制，但服务范围仅限本试点区域，且需通过基础电信互联网接入设备对用户提供互联网接入服务。

根据现行《电信业务分类目录》，“B14-互联网接入服务业务(ISP)”是指：“利用接入服务器和相应的软硬件资源建立业务节点，并利用公用通信基础设施将业务节点与互联网骨干网相连接，为各类用户提供接入互联网的服务。”

用户可以利用公用通信网或其他接入手段连接到其业务节点，并通过该节点接入互联网。如企业从事宽带接入、网站接入等服务的，需依法取得B14 增值电信业务经营许可证（以下简称“ISP牌照”）。实践中，IDC经营者通常会同时提供ISP服务，使其用户托管在数据中心的服务器可以接入互联网。

此前，外国投资者既可以通过CEPA模式进入中国，也可以直接在自贸区设立企业提供ISP服务，但在外资比例和允许提供的业务范围方面有不同程度限制。

本次试点开放政策允许外国投资者直接在试点区域设立企业从事ISP业务，并且可以全资控股；但是，业务服务范围仅限本试点区域，且需通过基础电信互联网接入设备对用户提供互联网接入服务。

4. B21-在线数据处理与交易处理业务：外国投资者可以直接在试点区域内设立外商投资企业，且无外资比例限制，面向全国提供“经营类电子商务”及其他在线数据处理与交易处理服务。

根据现行《电信业务分类目录》，“B21-在线数据处理与交易处理业务”是指：“利用各种与公用通信网或互联网相连的数据与交易/事务处理应用平台，通过公用通信网或互联网为用户提供在线数据处理和交易/事务处理的业务。”“在线数据处理与交易处理业务”具体包括：（1）交易处理业务、（2）电子数据交换业务和（3）网络/电子设备数据处理业务。

“交易处理业务”通常指经营类电子商务业务，例如天猫、淘宝等平台类电商；“电子数据交换业务，即EDI，是一种把贸易或其它行政事务有关的信息和数据按统一规定的格式形成结构化的事务处理数据，通过通信网络在有关用户的计算机之间进行交换和自动处理，完成贸易或其它行政事务的业务[9]”，例如海关报税业务系统；“网络/电子设备数据处理业务”，指通过通信网络传送，对连接到通信网络的电子设备进行控制和数据处理的业务[10]，例如物联网平台、车联网平台等。

在《通告》及《试点方案》出台之前，我国对经营类电子商务业务和其他B21子类业务实施了差异化的外资准入监管。我国已在全国范围内完全放开经营类电子商务的外资股比限制，但对其他B21业务适用50%的外资股比限制。而根据本次试点开放政策，在试点地区，经营类电子商务之外的其他B21业务也将不再受限于50%的外资持股比例，对于先进外国物联网、车联网企业进入中国市场将是重大利好。

5. B25-信息服务业务(ICP)：外国投资者可以直接在试点区域内设立外商投资企业，且无外资比例限制，面向全国提供信息服务中的“信息发布平台和递送服务（互联网新闻信息、网络出版、网络视听、互联网文化经营除外）”和“信息保护和处理服务”。

根据现行《电信业务分类目录》，“B25-信息服务业务(ICP)”是指：“通过信息采集、开发、处理和信息平台的建设，通过公用通信网或互联网向用户提供信息服务的业务。”信息服务的类型按照信息组织、传递等技术服务方式，包括：（1）信息发布平台和递送服务、（2）信息搜索查询服务、（3）信息社区平台服务、（4）信息即时交互服务、（5）信息保护和处理服务等。

本轮试点开放的信息服务业务是指上述第（1）项和第（5）项业务，即“信息发布平台和递送服务”和“信息保护和处理业务”。但是，“信息发布平台和递送服务”如涉及互联网新闻信息、网络出版、网络视听、互联网文化经营的，则仍然按现行监管框架受限于负面清单管理。也就是说，互联网新闻信息、网络出版、网络视听节目、互联网文化经营（音乐除外）类的信息服务，不对外资开放。

本次试点开放政策并不适用于上述信息服务中的（2）信息搜索查询服务、（3）信息社区平台服务、（4）信息即时交互服务。该等业务领域仍受限于外商投资准入负面清单管理，外资比例不能超过50%。

三、从事试点开放的增值电信业务是否仍需要电信资质？

与先前在自贸区探索开放增值电信外资准入类似，本次《通告》与《试点方案》虽然放开了外资准入条件，但并没有降低行业准入要求。对在试点地区开展前述增值电信业务的外商投资电信企业，遵循“内外资一致原则”进行管理。外商投资试点开放的增值电信业务领域，仍需遵守设立外商投资电信企业的一般性规定，包括但不限于对资金、场地、人员及投资者的规定。

《通告》明确，拟在试点地区开展试点开放增值电信业务的外商投资电信企业，仍应通过工信部的审批程序，按照相关规定向工业和信息化部申请取得电信业务经营试点批复。这里的“试点批复”应与《电信业务经营许可证》具有同等效力。《增值电信业务经营许可证》的有效期为5年[11]。根据上海自贸区的有关实践，外商投资经营增值电信业务试点批复的有效期为3年。本次试点开放政策项下的试点批复有效期是否也为3年，有待后续实施方案明确。

四、本轮试点开放将对我国人工智能等新质生产力带来哪些影响？

人工智能的核心要素之一是算力。随着我国人工智能产业的快速发展，算力需求也在飞速增长。数据中心、智算中心、云计算服务是资本密集、技术密集型产业。本轮试点开放有望吸引和利用外国资金和先进技术参与到我国算力资源基础设施建设中来，助力我国人工智能等新质生产力发展，实现共赢。

在人工智能应用服务方面（例如ChatGPT这样的生成式人工智能应用服务），由于这类应用服务会向用户提供“内容”，我们理解，应属于“信息服务”类，因此，应受限于“B25-信息服务业务(ICP)”对增值电信业务的外资准入限制。如果生成式人工智能应用服务属于本轮试点开放的信息服务，那么相关外国投资者在试点地区可以通过设立外商独资企业独立运营，并面向全国提供服务。这对于吸引外国先进的人工智能应用服务提供商进入中国市场将起到非常积极的作用。

五、本轮试点开放将对外商投资增值电信领域的模式带来哪些变化？

本轮试点开放前，外资进入我国增值电信领域主要通过以下三类路径：（1）通过CEPA设立合资企业，但外资持股不超过50%；（2）通过协议与持有有关电信资质的内资企业合作开展业务，外国投资者或外资企业不直接提供有关增值电信服务；（3）通过协议控制持有有关电信资质的内资企业，外国投资者或外资企业不直接提供有关增值电信服务（即“VIE模式”）。

这三种模式是试点开放前外资进入互联网数据中心、云计算、物联网、信息服务等增值电信业务领域的主要方式，但均存在各种不足、甚至合法性上的不确定性。例如对于VIE模式，如果是上市公司，则需要遵循所谓“严格限缩原则”（narrowly tailored）。本轮试点开放后，由于可以在特定区域内直接设立外商独资增值电信企业，“严格限缩原则”下的VIE模式的生存空间将进一步压缩。因此，我们建议外国投资者需要重新评估通过上述三类路径进入中国有关增值电信业务的可行性。

结语

本轮试点开放是对现有增值电信领域外资准入制度的重大突破，对吸引和利用外资助力我国人工智能等新质生产力的发展和升级具有战略意义。

[注] 

[1] 《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗 ——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，https://www.gov.cn/xinwen/2022-10/25/content_5721685.htm，最后访问日期：2024年4月12日。

[2] 工信部通信函（2024）107号。

[3] 指《电信业务分类目录（2015年版）》（含2019年修订）。

[4] 《电信业务分类目录（2015年版）》。

[5] 《算力基础设施高质量发展行动计划》。

[6] “CEPA”，是指内地与香港、澳门《关于建立更紧密经贸关系的安排（Closer Economic Partnership Arrangement）》。

[7] 《海南自由贸易港外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2020年版）》。

[8] 《海南自由贸易港外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2020年版）》。

[9] 《电信业务分类目录（2003年版）》（现已废止）。

[10] 《电信业务分类目录（2003年版）》（现已废止）。

[11] 《电信业务经营许可管理办法》第十四条。