美国对俄罗斯的行业制裁最早可追溯至2014年。克里米亚事件爆发后，美国开始对俄罗斯的能源、金融、国防或相关物资行业实施行业制裁。2022年俄乌冲突爆发后，美国陆续将技术、航空航天、电子、海事、量子计算、金属与采矿、建筑、工程、施工、制造、交通、审计、信托、公司组建、管理咨询行业纳入了行业制裁范围，并根据该行业对俄罗斯经济的重要性与影响力，对不同行业施加了不同的限制措施。在执法层面，由于行业制裁的措施之丰富，美国执法机关以违反行业制裁为由对相关主体实施制裁的情形也愈发普遍。以美国于2024年2月23日实施的最新一轮涉俄制裁为例。在该轮制裁中，美国共制裁了576个主体，其中至少70%主体受到的制裁均为行业性限制（含中国企业）。鉴此，中国企业在开展涉俄业务时，除审查交易相对方带来的风险外，交易本身所处的行业制裁风险也是企业需要重点关注的境外合规风险之一。

一、美国涉俄行业制裁概述

美国涉俄行业制裁的法律依据主要集中于第13662号总统行政令、第14024号总统行政令、第14071号总统行政令及相关决定（Determination）与指令（Directive），以及第14066号总统行政令。

美国目前针对俄罗斯实施的行业限制措施可分为以下两类：

（一）针对存在“美国元素”的某些交易的禁止性规定

1. 禁止从美国或由美国主体向俄罗斯的任何主体直接或间接出口、再出口、销售或提供会计、信托、公司组建、管理咨询、量子计算、建筑、工程以及铝、铜或镍收购相关服务。[1]

2. 禁止美国主体在俄罗斯能源行业进行新投资。[2]

（二）针对任何主体（包括不存在“美国连接点”的非美国主体）的一般性行业制裁

美国针对俄罗斯的一般性行业制裁措施主要是指限制任何主体（非美国主体）在俄罗斯能源、国防或相关物资、金融服务、技术、航空航天、电子、海事、量子计算、金属与采矿、会计、信托、公司组建、管理咨询、建筑、工程、施工、制造以及交通行业内运营（operate）或曾经运营，否则可能会被认定为系在该俄罗斯行业内运营的主体。该主体届时可能会面临以下后果：（1）被列入行业制裁识别清单（Sectoral Sanctions Identifications List，下称“SSI清单”）、往来账户或通汇账户制裁清单（List of Foreign Financial Institutions Subject to Correspondent Account or Payable-Through Account Sanctions，下称“CAPTA清单”）或非SDN菜单式制裁清单（Non-SDN Menu-Based Sanctions List，下称“NS-MBS清单”），限制其开展某些存在“美国元素”的交易，例如，限制美国主体或在美国境内与其开展某些新债务或股权交易，禁止美国主体或在美国境内直接或间接提供、出口或再出口货物、服务（金融服务除外）或技术以支持某些深水、北极近海或页岩项目的勘探或生产，限制美国金融机构为受制裁主体开立或维持往来账户或通汇账户（具体制裁后果需依据所处行业进一步判断）；或（2）被列入特别指定国民名单（Specially Designated Nationals and Blocked Persons List，下称“SDN名单”），其在美国境内的、今后将进入美国境内的或者现在或今后由任何美国主体占有或控制的所有财产和财产权益，且不得转让、支付、出口、提取或以其他方式交易该等财产和财产权益。在执法层面，俄乌冲突爆发后，美国主要依据第14024号总统行政令及其相关决定与指令实施行业制裁，故企业需要重点关注被列入SDN名单、CAPTA清单以及NS-MBS清单的风险。

此外，还需特别注意三点：第一，SDN名单、SSI清单、CAPTA清单均适用50%规则，也即，如果企业被列入前述制裁清单，由其直接或间接合计持有50%或以上所有权的任何实体也会受到同样的制裁，即使该主体未被列入该清单。第二，如果企业被列入SDN名单，向该企业提供“实质性帮助”的其他主体也可能被列入SDN名单，该企业的其他交易伙伴可能因此拒绝与其开展交易。第三，如果企业因在俄罗斯技术、国防和相关物资、建筑、航空或制造行业运营或曾经运营而受到制裁，因美国现行法律法规限制非美国金融机构为或代表该受制裁主体实施或促进任何重大交易，[3]故该企业在寻找愿意为其进行贷款或汇款的银行时可能会存在一定的困难。

二、在涉俄制裁行业内运营相关实务案例解读

与其他次级制裁情形一样，美国对俄罗斯的一般性行业制裁所适用的主体并非仅有美国主体，还包括非美国主体，而这也体现了美国经济制裁体系下“长臂管辖”的特点。故对于中国企业而言，在开展涉俄业务时，即使该交易不存在“美国元素”，也需要注意遵守美国对俄罗斯的一般性行业限制规则，避免在俄罗斯的能源、国防或相关物资、金融服务、技术、航空航天、电子、海事、量子计算、金属与采矿、会计、信托、公司组建、管理咨询、建筑、工程、施工、制造以及交通行业内实施任何运营行为。

然而，就何种行为构成“运营行为”，美国现有的经济制裁法律法规并未进一步明确其内涵与外延。在《美国布莱克法律辞典》中，operate包含“to run a business”（即“经营生意”或“做生意”）的意思。在实务中，被美国执法机关认定为“运营行为”的，不仅包括直接在该行业内经营企业的行为，还包括向该行业提供相关物资或提供运输等其他关联服务等间接参与行业运营的行为。前者多见于俄罗斯主体，而后者多见于非俄罗斯主体。据统计，截至目前，因在俄罗斯受制裁行业运营而受到制裁的中国企业共17家，集中于海事行业、金属和采矿行业、航空行业、技术行业、国防或相关物资行业、电子行业。

总结过往案例，就非俄罗斯主体而言，被美国监管机关认定为“在受制裁行业运营”的行为主要可概括为以下三种：（1）向受制裁行业提供行业相关物资、技术；（2）向受制裁行业的主体运输相关物资；（3）为受制裁行业提供与美国制裁目标相悖的服务。具体通过以下三个案例进一步讲述。

（一）中国公民Hu Xiaoxun涉美制裁案[4]

2023年12月12日，美国财政部海外资产控制办公室（Office of Foreign Assets Control，下称“OFAC”）制裁了以Hu Xiaoxun（下称“Hu”）为中心的跨国武器采购网络，并以在俄罗斯国防或相关物资行业运营或曾经运营为由将Hu列入SDN名单，冻结其在美国境内的、今后将进入美国境内的或者现在或今后由任何美国主体占有或控制的所有财产和财产权益。

在本案中，Hu通过其在中国的私人国防公司Jarvis HK Co.和整个关系网络向俄罗斯出售中国制造的武器和技术。具体而言，Hu利用该网络，规避了美国的制裁以及中国对军事相关物资的出口管制，为俄罗斯客户和中间商采购中国制造的军用物资和技术（包括无人机和相关部件）提供了便利，具体行为包括：（1）与俄罗斯客户进行常规武器和电子元件的交易，交易标的包括数千美元的弹药、数十万美元的闲置弹药、数百万美元的半导体微芯片制造设备；（2）协调由其他中介公司经第三国运输等方式混淆中国制造产品的最终用户，试图掩盖客户身份；（3）与巴基斯坦同伙两名武器交易商以及俄罗斯同伙合作，协调销售方案，制定俄罗斯国内军品生产计划，并代表俄罗斯军事和国防部门采购各种中国武器和技术。鉴此，OFAC认为，Hu的上述行为构成了在俄罗斯国防或相关物资行业运营的行为，违反了美国第14024号总统行政令相关规定。

（二）香港Kobi公司涉美制裁案[5]

2023年12月12日，OFAC以在俄罗斯国防或相关物资行业运营为由制裁了一家总部位于中国香港的企业Kobi International Company（下称“Kobi公司”），将其列入SDN名单，冻结其在美国境内的、今后将进入美国境内的或者现在或今后由任何美国主体占有或控制的所有财产和财产权益。

在本案中，Kobi公司协助向受到美国制裁的俄罗斯军事或国防部门人员运输了数千批货物，其中许多是敏感电子零件。此外，该公司为了代表俄罗斯的采购代理获取电子零件规避了出口管制规则。故OFAC认为前述行为构成在俄罗斯国防或相关物资行业运营行为，违反了美国第14024号总统行政令相关规定。

（三）迪拜Huriya公司系列涉美制裁案[6]

2023年5月19日，OFAC以在俄罗斯金融服务行业运营为由制裁了一家迪拜的金融公司Huriya Private FZE LLE（下称“Huriya公司”）及其创始人兼首席执行官John Desmond Hanafin，将其列入SDN名单，并冻结其在美国境内的、今后将进入美国境内的或者现在或今后由任何美国主体占有或控制的所有财产和财产权益。

在本案中，Huriya公司是一家专注于私募股权与公司结构重组的企业，主要从事向阿联酋转移俄罗斯资金以及相关洗钱活动。OFAC发现，自2022年俄乌战争爆发以来，Huriya公司迅速将俄罗斯资产转移到可以规避制裁的另一资产结构中。此外，该公司还帮助俄罗斯的高资产净值人士以假名购买非俄罗斯护照，以规避金融审查和制裁。故OFAC认为，该公司的前述行为与美国对俄罗斯金融行业的制裁目的相悖，构成在俄罗斯金融服务行业运营的行为。

另外，由于Huriya公司的创始人兼首席执行官John Desmond Hanafin协助将俄罗斯资金通过Huriya公司转入阿联酋，并在腐败政府官员的协助下，为希望隐藏俄罗斯国籍的俄罗斯客户购买了假护照，OFAC认为该行为亦构成在俄罗斯金融服务行业运营的行为，故一并制裁了该个人。

从上述三个案例中不难看出，在执法层面，OFAC对于“运营行为”的定性是相对宽泛的，基本可以涵盖与该行业有关的全部关键行为。此外，与“实质性帮助”的次级制裁情形一样，OFAC在认定某行为是否属于运营行为以及是否将该主体指定为在该行业内运营的主体时，拥有较大的自由裁量权。

三、对中国企业的应对建议

（一）全面审查与评估在涉俄制裁行业运营的交易风险

与受制裁主体交易相同，在俄罗斯受制裁行业运营而受到美国制裁的企业也可能会被列入SDN名单，且因该制裁具有次级制裁效力，被列入该名单的企业与其他商业伙伴的交易可能会因此受阻。故企业在开展涉俄业务前，需要全面审慎评估该业务是否存在“在俄罗斯受制裁行业内运营”的风险。具体而言，企业在开展风险评估时，需要重点审查以下事项：（1）该项目所处行业本身是否为受美国制裁的行业；（2）该交易的相对方是否已经被OFAC认定为系在受制裁行业内运营的主体；（3）企业在整个项目或者交易链中的具体行为与角色是否可能构成在俄罗斯受制裁行业运营的行为。

（二）在交易合同中加入完整的制裁合规条款以及相应合同保护与退出机制

在当前美西方对俄罗斯的制裁大环境下，在涉俄业务合同中纳入制裁合规条款是必不可少的一个环节。企业在设置制裁合规条款时，不仅需要考虑合同主体被列入SDN名单的制裁情形，还应当考虑交易主体被列入SSI清单、CAPTA清单以及NS-MBS清单对交易产生的风险和影响。同样地，在设置合同退出条款时，企业也需要一并考虑交易主体被列入SSI清单、CAPTA清单以及NS-MBS清单时的合同保护与退出机制。

（三）加强企业内部的制裁合规培训

在开展涉俄业务前，一线业务人员可能需要会同法务人员对项目的整体制裁风险予以评估，多数情况下可能还需要参与合规条款起草与谈判。这些都要求相关业务人员能够准确理解与解读美国经济制裁法律法规，明确其内涵与外延。鉴此，企业需要加强对相关风险评估与审查人员（包括一线业务人员、法律合规人员、高级管理层等）的制裁合规培训，提升相关人员的合规意识与专业性，使其能够准确理解与把握涉俄业务的红线、底线，对业务可能涉及的风险保持一定的敏感性，全面把控项目风险。

（四）密切追踪美国涉俄制裁动态，建立同业信息交流机制

美国涉俄行业制裁往往具有较强的行业性。故保证同行间信息交流的畅通有助于中国企业及时掌握最新的涉俄行业制裁动态。中国企业可以尝试建立同业间的合规信息交流机制，紧密追踪美国涉俄制裁动态，定期就相关内容进行交流，探讨合规风险与应对措施。必要时，也可邀请专业人士一同参与，从多角度分析可能出现的风险漏洞，提早防范布局。

[注] 

[1] 第14071号总统行政令及相关决定。

[2] 第14066号总统行政令。

[3] 第14114号总统行政令。

[4] https://home.treasury.gov/news/press-releases/jy1978。

[5] https://home.treasury.gov/news/press-releases/jy1978。

[6] https://home.treasury.gov/news/press-releases/jy1494。