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《不可靠实体清单规则》执法对标国际规则
《不可靠实体清单规则》执法对标国际规则
5月20日，国家商务部公告将三家外国公司列入“不可靠实体清单"，并公示另一家美国公司的合规风险。这是我国再次运用《不可靠实体清单规则》对相关企业进行制裁，除了对新增实体的处理，更重要的是显示了主管机关对既有制裁措施全流程监管、防范和打击规避的政策措施。
这显示，我国在《不可靠实体清单规则》执法上更加凸显制度性、有效性和完备性的特点，不断对标国际规则。
一、《不可靠实体清单规则》执法概况
2023年2月16日，国家商务部首次增列不可靠实体，将参与对台湾地区军售的洛克希德·马丁公司（Lockheed Martin Corporation）、雷神导弹与防务公司（Raytheon Missiles & Defense）列入不可靠实体清单[1]。
2024年5月20日， 国家商务部连续发布两则公告，宣布将参与对台湾地区军售的三家美国公司，美国通用原子航空系统公司（General Atomics Aeronautical Systems）、美国通用动力陆地系统公司（General Dynamics Land Systems）[2]和美国波音防务、空间与安全集团（Boeing Defense, Space & Security）[3]，列入不可靠实体清单。同时公告还指出，证据显示美国凯普拉格斯公司（Caplugs）规避《不可靠实体清单规定》等相关规定，将自中国采购的货物转移至不可靠实体清单中企业；提示境内企业注意与其交易的出口合规风险。
二、执法已成体系
从国家商务部历次发布的公告措施看，我国政府在考虑、决策、实施和监管《不可靠实体清单规则》的执法事项时，已经形成了相对完善和周密制度和体系。
一是程序公开透明。在所有的执法案例中，国家商务部统一采用了部委公告的形式，对国内外实体统一宣布和通知有关决定和措施范围。对于国内外企业可能提出的问题，商务部还通过新闻发言人谈话的方式对外解读和解释有关决定的范围和内容[4]。
二是列单条件明确。在几次措施中，国家商务部在执行增列不可靠实体清单的条件清晰且明确。在公告起始位置，都会明确说明“为维护国家主权、安全和发展利益"，对于社会公众了解增列原因和处罚措施的范围都有明确的指导意义。尽管目前还没有关于第二个条件“正常市场交易原则"的案例，但可以估计政府在处理其他情况时也会遵循类似的条件，供社会公众了解。
三是措施范围清晰。在几次增列公告中，国家商务部均引用了《不可靠实体清单规则》规定的制裁措施的类型、范围和形式，并提示国内外相关实体注意有关的合规风险。值得注意的是，尽管五家实体受制裁的原因基本相同，但制裁措施的种类和范围还是略有差异，这也显示了主管机关因地制宜、灵活机变的处理方式。
三、措施直击重点
根据规定，商务主管机关可以采取的制裁措施包括贸易限制、投资禁令、人员往来限制以及罚金等形式。在具体处理时，主管机关也针对个案不同情况灵活组合制裁措施方案，以实现政策目标。可以说，随着执法措施的制度化，《不可靠实体清单规则》更加有效，是“有牙齿"的政策工具。
关于贸易限制和投资禁令，这是两类最常见的制裁措施。在先前诸案中，商务主管部门均对制裁实体同时实施了贸易限制和投资限制。这也体现了贸易限制和投资禁令是最常规的制裁措施。值得注意的是，尽管规则授权主管机关可以限制被制裁实体的在华投资，但是以往各案均仅限制被制裁实体的新增在华投资，而不涉及已有在地投资的处置。这也凸显了制裁措施以促进合规、鼓励改错为政策初衷，使得被制裁实体可以在保障既有投资经济利益的同时，给予充分机会积极改正措施。这也与商务主管部门积极欢迎和保护外商投资、持续优化营商环境的政策趋向相一致[5]。
关于人员往来限制，既包括限制相关人员的入境，也包括对现有居留、工作资格的限制。在几次公告措施中，被制裁企业的高级管理人员均被限制入境，已取得中国居留、停留和工作资格的将被取消。为了清晰起见，主管部门还进一步通过政策解释说明，澄清受限制高管的范围和名单[6]。这也表明，执法措施既有惩戒作用，又体现了劝其向善、积极改正的导向。
对于罚款，这是对被列清单实体最直接的经济处罚。目前的案例中，除了美国通用原子航空系统公司和通用动力陆地系统公司外，其余三家实体均被处以罚款，金额等同于其涉案军售合同金额的两倍。并且主管部门还给予了相关实体15天用于处理罚款缴纳事宜，逾期可能产生滞纳罚金。通过对于罚款措施的设置，可以理解主管机关在考虑不同事实基础、在分析各自条件后作出了相应安排。这也体现了主管机关适用措施激励改错的政策重点。
四、全流程监管
该规则对相关实体设置了合规规范，要求相关“处理措施，由有关部门按照职责分工依法实施，其他有关单位和个人应当配合实施。"[7]在具体执法措施中也包括了反规避的监管，也体现了全流程监管、防范和打击规避，从而保障措施执行周全完备的特点。
在2024年第1号商务部公告[8]中，主管机关指出“有证据显示，美国凯普拉格斯公司（Caplugs）规避《不可靠实体清单规定》等相关规定，将自中国采购的货物转移至不可靠实体清单中企业"（即洛克希德·马丁公司、雷神导弹与防务公司）。同时要求，境内企业在与其交易时进一步注意合规风险，并要求凯普拉格斯公司报告有关交易和业务情况。
从上述规定和措施可以看出，不仅是在措施执行阶段，主管机关依法要求相关实体配合和执行有关制裁措施；在执法监管方面，尤其是反规避制裁措施方面，主管机关也有有力的监管措施。从中可以看出，有关制裁措施的出台并未束之高阁，而是常态化处于全流程监管的状态。
由此可以看出，在具体执行制裁和处理措施时，主管机关的执法活动形成了安全闭环，产生了设定合理、监管有效的良性循环。
五、针对国内外企业的合规建议
《不可靠实体清单规则》的执法持续完善和优化，对于国内外企业均提出了贸易投资相关的合规要求。基于以往经验，我们建议企业：
一是提高全流程监管的意识。从监管实践看，主管部门持续监管有关制裁措施的执行，对可能存在的规避行为一直进行常态化监测。因此，有关企业需要提高认识，切实履行合规义务。
二是不断完善合规管理制度、流程和方法，切实关注贸易合规法律法规要求，尽早识别、发现和管控可能存在的贸易合规风险。
三是及时跟踪有关政策法规的变化。随着有关政策决策和执法措施的制度化发展，企业在日常经营中需要及时关注政策法规方面的持续变化。对于法规要求的，需要对特定实体提高合规审查水平，也应当切实落实。
四是及时跟主管机关做好沟通协调。对于可能存在的问题，应当按照合规管理的要求，尽早主动向执法和监管部门报告，完整、如实和准确的提供所要求的信息，并采取切实行动消除潜在或已经发生的不良影响。
[注]
[1] 《不可靠实体清单工作机制关于将洛克希德·马丁公司、雷神导弹与防务公司列入不可靠实体清单的公告》，http://www.mofcom.gov.cn/article/zwgk/gkzcfb/202302/20230203391289.shtml。
[2] 《不可靠实体清单工作机制关于对通用原子航空系统公司等三家美国企业采取不可靠实体清单措施的公告》，http://www.mofcom.gov.cn/article/zwgk/gkzcfb/202405/20240503510680.shtml。
[3] 《不可靠实体清单工作机制关于将波音防务、空间与安全集团列入不可靠实体清单的公告》，http://www.mofcom.gov.cn/article/zwgk/gkzcfb/202405/20240503510684.shtml。
[4] 《商务部新闻发言人就不可靠实体清单实施有关问题答记者问》，http://file.mofcom.gov.cn/article/syxwfb/202304/20230403404866.shtml。
[5] 《商务部条约法律司负责人就<不可靠实体清单规定>答记者问》，http://www.mofcom.gov.cn/article/news/202009/20200903002631.shtml。
[6] 同3.
[7] 《不可靠实体清单规则》第十条。
[8] 同1.
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