政府、国有企业拖欠民营企业账款已成为民营企业面临的痛点问题。在签约阶段，民营企业因处于交易弱势地位而被迫接受严苛的付款条件和漫长的付款周期；在履约阶段，政府和国有企业常常以人员变更、换届调整、内部程序等理由拖延付款；在追收阶段，由于政府干预及救济路径不畅，民营企业维权举步维艰。根据2020年的统计数据，全国政府部门和大型国有企业拖欠民营企业账款超过8900亿元。[1]

民营企业债权回收困境已经引起立法者和有关部门的重视。2019年12月4日，中共中央、国务院发布《关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》，提出建立清理和防止拖欠账款长效机制。2023年7月14日，中共中央、国务院发布《关于促进民营经济发展壮大的指导意见》，进一步提出完善拖欠账款常态化预防和清理机制。2023年9月25日，最高人民法院发布《关于优化法治环境 促进民营经济发展壮大的指导意见》，从司法审判执行角度对化解民营企业债权回收困境进行了整体谋划。2024年10月10日，司法部、国家发展和改革委员会公布《民营经济促进法（草案征求意见稿）》，包含多个涉及保障民营企业债权回收的条款。

然而，前述指导意见主要从宏观层面进行政策引导，《民营经济促进法（草案征求意见稿）》侧重促进、指导、宣示，大部分条文缺少具体的执行标准和明确的法律后果，呈现出一定的软法特征。如何利用并完善现有法律体系，将软法性质的政策文件落地，切实解决民营企业债权回收的实际困难，是当下亟待研究的课题。本文将剖析造成民营企业债权回收困境的成因，结合现有法律、制度以及国内外先进经验，针对问题的根源探讨保障民营企业债权回收的法治路径，提出相应建议，供立法决策参考。

二、民营企业债权回收困境的成因分析

（一）交易地位不对等，合同条款有失公允

债权回收难问题往往在交易初期就已经埋下了隐患。由于政府和大型国有企业在交易中往往处于优势地位，在合同谈判中具有更高的话语权，民营企业为了促成交易，有时被迫接受对其不利的合同条款，具体表现形式包括：

第一，严苛的付款条件。比如在建设工程项目或涉及上下游的贸易交易中，约定以收到第三方付款作为向民营企业支付的条件，实质是将第三方付款风险转嫁给民营企业。此外，实践中还存在约定以政府或国有企业验收满意作为付款条件，赋予政府或国有企业较高的自由裁量权等。此类严苛的付款条件为民营企业后期请求支付制造了较大障碍。

第二，漫长的付款期限。最常见的表现形式是在合同中直接约定不合理的超长账期。此外，实践中还存在通过承兑汇票等票据支付进而变相延长付款期限的情形，导致民营企业难以及时获得现金回款。

第三，失衡的违约条款。比如为政府或国有企业设置极低的逾期支付利息，却给民营企业设置较重违约责任，导致双方违约成本严重失衡，难以起到震慑付款方按时履约的效果。

（二）权力监督缺位，政府违约成本较低

权力监督缺位是造成政府拖欠民营企业账款的根源之一。政府与民营企业之间签订商事合同，此时二者是平等的交易主体，本应平等地受到合同条款以及司法执行的约束。但实践中政府的违约成本却远低于一般的民事主体，具体而言：

第一，由于官本位观念长期根植于中国社会，对政府权力的制约和监督不到位，导致部分政府人员产生“权力的傲慢”，在履行商事合同时仍然以管理者自居，缺乏契约精神和法治意识，任意违约。民营企业往往慑于政府权威难以强硬维权，司法机关在办理涉及政府的案件时也常常受到行政干预。

第二，为保障政府正常履行行政管理和公共服务职能，维护政府的公信力，现行法律规定对于针对政府采取强制执行措施设置了诸多特殊限制，比如政府账户中的财政资金不能用于偿还经济纠纷产生的债务，政府办公用房、车辆等其他办公必需品也无法拍卖，导致政府违约缺乏强制执行威慑。

第三，政府人员可以利用任期制逃避责任，部分政府换届后存在“新官不理旧账”的情况，部分政府人员则采用“拖延战术”，将支付义务拖延至下届政府，导致债务“代代相传”，责任却无人承担。

（三）宏观经济下行，履约偿债能力下降

近年，受国际经贸摩擦、新冠疫情等影响，宏观经济整体处于下行阶段，地方政府财政紧张，企业经营压力增大，导致政府和国有企业偿债能力下降，客观上加剧了民营企业债权回收难题。特别是涉及上下游的贸易采购和建设工程项目，一旦债务链条上一方财务恶化导致未能按约支付，可能会带来连环效应，造成“三角债”“连环套”等问题。

（四）救济路径不畅，企业追收手段受限

首先，地方司法经费长期依附于地方财政；地方党委、行政部门对司法工作人员选任、晋升的影响力较大；多地建立“府院联动”机制解决各类问题，虽有助于提升纠纷解决效率，但同时也在无形中强化了司法与行政的权力交融。在此背景下，极易造成行政干预司法，审判独立性受限，民营企业起诉政府难以获得公正裁判。

其次，即便民营企业获得胜诉判决，实际执行政府财产仍困难重重。比如最高人民法院在（2023）最高法执监13号、（2019）最高法执复38号等案例中明确，冻结、扣划政府账户必须采取“审慎和严格的标准”，只能用政府财政资金以外的自有资金清偿债务。2022年6月24日发布的《民事强制执行法（草案）》第一百零一条规定，不得执行为履行行政管理职能或者公共服务职能所必需的财产，该条规定较为笼统，诸如财政资金、办公用房、公务用车等皆可被解释在内。可以看出，立法、司法的态度具有明显的倾向，“审慎和严格的标准”将导致法院在实际操作中更加保守，甚至可能沦为法院怠于执行的借口或政府规避清偿责任的工具。

此外，失信惩戒作为司法执行的重要手段，旨在通过限制失信被执行人的消费等经济活动，迫使其履行债务。然而在实践中，针对政府的失信行为却存在诸多豁免。比如《最高人民法院关于将政府机构纳入失信被执行人名单有关事项的通知》第五条规定，对纳入失信名单的政府机构不采取限制高消费措施。此类规定的出发点在于保障政府正常运转，但是过于武断的豁免将大大降低政府的失信成本，削弱失信惩戒措施的威慑力和执行力。普通的失信被执行人会因高消费限制遭遇实际的生活困境，而手握公权力的政府及其责任人员却享有豁免特权，这种“差别化惩戒”无形中削弱了法律的权威性，助长了政府在债务处理上的任意性，限制了民营企业的追收路径。

（五）法治文化缺位，企业维权顾虑重重

受传统文化和人治思维的影响，中国民营企业不擅长运用法治思维和法治手段解决问题，主观上缺乏向政府维权的内在动力。

首先，从孔子“以和为贵、无讼为贵”的箴言，到康熙“和乡党以息争讼”的圣谕，传统文化中厌讼的基因直到今天依然影响着个体的行为模式。在发生争端时，诉讼维权往往不是民营企业首选的解决途径。

其次，受到官本位传统的影响，民营企业在面对庞大的政府机构时，个人与公权力之间的力量对比使得厌讼思维更加强烈。与政府对簿公堂可能会影响政府审批事项的推进和政府合作机会的争取，进一步抑制了民营企业的维权动力。

此外，由于民营企业合规管理水平尚在逐步提升的阶段，经营中可能存在税务、环保等方面的违规问题，对政府部门的监管尤为忌惮。出于对政府机关选择性执法的畏惧，也多倾向于私下解决问题，而不是通过司法维权寻求救济。

三、保障民营企业债权回收的法治路径

（一）严格规制付款条件，保障合同公平合理

1、立法限制不合理的付款条件

合同自由和合同公平是合同法的基本原则。[2]一方面，根据合同自由原则，法律一般不干预平等主体之间自愿达成的约定。另一方面，公平原则要求合同当事人平等协商、权利义务基本对等、风险分配相对合理。如前所述，由于政府、国有企业与民营企业之间的交易地位不对等，民营企业可能为促成交易而被迫接受不合理的付款条件。此时，表面上双方达成的合意实质只是强势一方意志的体现，弱势一方处于消极接受的立场，继续坚持合同自由原则可能会导致利益失衡，适用公平原则进行适当干预，对于保障交易安全和市场稳定具有积极意义。

鉴此，通过立法限制政府与民营企业签订的合同中约定不合理的付款条件，可以纠正不对等的交易地位和议价能力带来的利益失衡，从前端预防民营企业账款无法回收的风险。为了更好地平衡公平原则与意思自治，切实回应实践需求，确保相关立法的针对性和有效性，笔者提出如下建议：

第一，结合实践痛点，集中列举禁止约定的情形。《民营经济促进法（草案征求意见稿）》在第六十五条、第六十六条分别规定了不得强制以审计结果作为结算依据、不得以收到第三方付款作为支付条件，但前述规定分散于不同条款，且未全面涵盖实践中的常见问题。对此，笔者建议在一个法条中集中列举禁止约定的不合理付款条件，包括但不限于：（1）以收到第三方付款作为支付前提；（2）以满足付款方享有无限自由裁量权的验收标准作为支付前提；（3）超出交易惯例合理区间的付款期限；（4）通过商业汇票等支付方式变相延长付款期限；（5）政府、国有企业付款方承担低于合同订立时1年期贷款市场报价利率（LPR）的逾期支付利息或其他变相减免政府、国有企业违约责任的约定。

第二，设置兜底条款并细化适用标准。国务院于2020年7月颁布的《保障中小企业款项支付条例》旨在促进政府和大型企业及时支付中小企业款项，对于保障民营企业债权回收的相关立法具有重要参考价值。该条例第六条第一款规定，机关、事业单位和大型企业不得要求中小企业接受不合理的交易条件，但是并未明确“不合理”的判断标准。为避免适用争议，建议细化判断“不合理”的考量因素，比如给付义务的对等性、风险分配的合理性等。

第三，明确条款效力及民事法律后果。《民营经济促进法（草案征求意见稿）》和《保障中小企业款项支付条例》均对不合理的交易条款有所限制，但是未明确相关条款的效力及民事法律后果，容易引发争议，削弱立法的有效性和可执行性。对此，笔者认为可以有两种解决方式：一是在相关法律或条例中直接规定，适用时清晰明确。二是通过司法解释或法院批复等予以明确，比如最高人民法院在《关于大型企业与中小企业约定以第三方支付款项为付款前提条款效力问题的批复》中指出，违反《保障中小企业款项支付条例》的合同条款无效。该模式无需另行修法，能够高效地将法律规定与实践需求相衔接。

2、利用现有法律保障交易公平

除了新立法以外，亦可充分利用现有法律框架下的相关制度保障合同条款的公平合理。比如，《民法典》第一百五十一条规定，显失公平的民事法律行为可以依法撤销。政府、国有企业利用优势地位迫使民营企业接受不合理的交易条件，致使双方权利义务显著失衡的，在符合法律规定的标准时，可以适用显失公平制度撤销不合理的条款。

再比如，《民法典》第四百九十七条规定，提供格式条款一方不合理地免除或者减轻其责任、加重对方责任、限制或排除对方主要权利的，该格式条款无效。如果政府、国有企业按照其预先拟定的模板与民营企业签订合同，且未给予民营企业协商谈判的机会，则构成格式条款，其中不合理减轻政府或国有企业责任、排除或限制民营企业权利的条款依法应认定为无效。

显失公平和格式条款制度在适用时均需要法院根据案件具体情况并基于公平原则进行价值判断，具有一定自由裁量空间。可以通过司法解释、指导性案例等明确前述制度在政府、国有企业与民营企业纠纷中的可适用性，在缓解民营企业债权回收困境方面发挥制度补充和价值引导作用。

（二）加强权力监督制约，促进政府依法履约

1、立法规制政府履约行为

参考国际经验，制定专门立法督促政府的履约行为，是解决民营企业债权回收问题的有效方式。美国的《联邦准时付款法》（The Federal Prompt Payment Act）对政府的付款期限、付款流程以及逾期付款的惩罚措施等进行了详细规定，并收获了良好的实践效果，可以为我国的立法提供借鉴思路。

首先，美国《联邦准时付款法》对政府的付款节点、流程等进行严格规制，以保证政府能够在期限内完成付款。我国可以参考前述规定，为内部付款流程设置明确的节点和期限，从源头上杜绝政府以履行内部流程为由拖延支付的可能。

其次，美国《联邦准时付款法》针对食品采购、建设工程等不同类型的合同规定了不同的付款期限或付款标准，我国可参考其经验，根据不同领域的特殊需求制定有针对性的规则。

此外，美国《联邦准时付款法》设置了严格的罚息制度，当政府迟延付款时，无需债权人申请，政府应当主动计算并支付罚息。该法的实施条例进一步规定，如果逾期支付罚息，未支付的罚息将计入本金，随后的罚息将按该金额累计。我国亦可仿效前述规定，通过引入强制罚息制度遏制拖延支付的行为。

2、发挥审计监督功能

审计监督可以对政府、国有企业拖欠账款起到一定的约束作用。曾有部分省份的审计厅在年度审计报告中披露政府拖欠民营企业账款的数据，比如河南省2022年审计报告指出，部分地方政府和国有企业新增拖欠民营企业中小企业账款95.63亿元；[3]江苏省2022年审计报告指出，562个建设工程和政府采购项目拖欠民营企业中小企业账款16.2亿元。[4]政府审计报告对公众公开，作为政绩考核的参考依据，在其中披露相关数据，一定程度上可以制约政府的拖欠行为。

但是，目前法律规定并未强制要求政府审计报告披露拖欠民营企业账款情况，实践中并非每个地区每年均会进行披露，比如河南省和江苏省2023年的审计报告就未继续涵盖相关内容。时有时无、作辍无常的监督难以起到持续有效的制约作用。

《民营经济促进法（草案征求意见稿）》第六十五条第二款规定，“审计机关依法对国家机关、事业单位和国有企业支付民营经济组织账款情况进行审计监督。”但未进一步明确具体通过何种方式进行监督。笔者建议进一步细化规定，比如要求地方政府的审计报告设置专节披露拖欠民营企业账款情况，包括当年增量、存量对比等，省级审计报告可以对市县级政府拖欠金额进行统计和对比，以切实有效地发挥审计监督功能。

3、建立逾期支付信息公示制度

《保障中小企业款项支付条例》第十六条要求政府、大型企业公示拖欠中小企业款项信息。笔者认为，可以参照该规定建立民营企业款项逾期支付信息公示制度，具体而言：（1）要求政府部门每年将上一年度逾期尚未支付民营企业款项的合同数量、金额等信息通过网站、报刊等方式公开。（2）要求国有企业将逾期尚未支付民营款项的合同数量、金额等信息纳入企业年度报告，通过企业信用信息公示系统向社会公示。（3）将逾期金额达到一定标准的政府单位和国有企业纳入失信惩戒名单，通过全国信用信息平台公开；对政府单位而言，在公务消费、办公用房、经费安排等方面予以限制；对于国有企业而言，在招标投标、市场准入等方面予以限制。

4、建立投诉平台

工业和信息化部于2019年4月设立了违约拖欠中小企业款项登记（投诉）平台，受理政府和大型企业违约拖欠中小企业款项的登记投诉，已由法院、仲裁机构或调解机构受理的案件不属于该平台受理范围。然而，由于政府项目往往标的较大，对合作对象设有一定门槛，与政府签订合同却未能按时回收账款的不乏大型民营企业。此外，尽管部分民营企业已经起诉维权，如果政府、国有企业不予配合，仍然可能面临执行困难。现有平台对投诉主体和案件范围的限制无法全面回应现实需求。

因此，建议拓宽投诉平台的受理范围，将投诉主体扩大至全部民营企业，对于已经进入司法程序的案件，针对审判执行中的违规操作或恶意逃债等行为，依法受理并处理相关投诉，切实发挥投诉平台的监督协调与纠纷解决功能。

5、明确责任后果

《民营经济促进法（草案征求意见稿）》第七十二条规定，政府和国有企业拒绝或者拖延支付民营经济组织账款的，由有权机关予以纠正；造成损失的，依法予以赔偿；造成不良后果或者影响的，依法给予处分。但由于未规定处分的形式和标准，导致缺乏威慑力和执行力。

建议进一步明确政府和国有企业拖欠民营企业账款的责任后果，特别是针对“新官不理旧账”和拖延战术等问题，细化单位主管人员和其他责任人员的处分措施，执行终身责任制，让法律规定长出“牙齿”。

（三）完善争议解决机制，畅通企业维权渠道

1、保障审判独立

切断行政与司法的权力交融，阻断行政干预司法，保障审判独立，才能从根本上消除民营企业的维权障碍。

首先，保障司法经费独立才能够有效切断政府对司法机关的经济控制，弱化司法系统与地方行政权力之间的利益关联，防止司法受到行政制约。可考虑将司法经费纳入中央预算进行统一管理，实行专项拨款，确保不受地方财政控制。

其次，强化披露制度是遏制行政干预司法的重要手段。比如可以参考《关于建立过问或干预、插手检察办案等重大事项记录报告制度的实施办法》，要求政府人员和司法审判人员定期填报表格，披露任何过问或试图影响司法审判的行为，还可在表格中专设民营企业账款纠纷栏目，针对此类案件进行专项披露。如发现虚假陈述或隐瞒不报的，予以严肃问责。此外，还可通过信息化手段建设“民营企业案件干预记录管理系统”，实现案件干预记录的电子化、可追溯，并与监察部门共享数据，形成监督闭环。

再次，长期以来，地方保护主义都是司法公正的重要障碍，地方法院与地方政府之间的利益关联很可能导致裁判结果失之偏颇。巡回法院虽在一定程度上可以防止地方保护主义，但由于其需要在当地开展工作，仍可能受到区域性利益的影响。与之相比，异地审理制度能够更为有效地削弱地方政府对案件审理的干预能力，防止地方保护主义。因此，建议明确规定政府与民营企业的账款支付纠纷应当实行异地审理，同时可以运用远程庭审、电子证据交换等技术手段，降低异地审理的时间成本和金钱成本。

2、畅通执行渠道

如前所述，当前的法律制度对执行政府财产设置了诸多限制，法院不得冻结或执行财政资金以及为履行行政管理职能或者公共服务职能所必需的财产。鉴此，为了保障民营企业获得胜诉判决后能够获得有效执行，笔者建议通过如下方式拓展执行渠道：（1）对于政府财政账户资金，区分日常行政管理、公共服务资金与其他非重点项目资金，非重点项目资金纳入可执行财产范围，避免“一刀切”不予执行。（2）要求政府将清偿民营企业债务纳入预算，设立专项偿债科目，优先保障执行。（3）审计部门对政府预算编制和执行进行严格监督，确保财政资金流向透明，防止通过预算调整规避债务执行。（4）采用灵活冻结/划扣模式，例如分期冻结/划扣或动态冻结/划扣账户余额，在不影响公共职能行使的前提下，实现债务偿还。（5）拓宽可执行的政府财产范围，例如将部分非必需的公务用车、库房纳入可执行范围。（6）参照《保障中小企业款项支付条例》第十九条之规定，对拒绝或者迟延支付民营企业款项的机关、事业单位，应当在公务消费、办公用房、经费安排等方面采取必要的限制措施。（7）加大失信惩戒力度，将拖欠民营企业账款的政府主要负责人纳入失信名单、限制高消费，对恶意规避执行的责任人，依法追究其行政责任或刑事责任，形成失信问责的强大威慑。

3、发挥政府协调作用

除了依靠司法手段以外，充分发挥政府协调作用，可以更高效地化解民营企业的追收困境。2023年9月，国家发展和改革委员会新设民营经济发展局，其职能之一是处理拖欠民营企业账款问题，包括受理民营企业反映的问题，与有关部门沟通协调，引导民营企业通过投诉平台或司法途径寻求救济，并定期在网站公布办理情况。[5]地方政府也可以通过成立工作专班、开展专项行动、设立民营企业款项支付协调办公室等方式推进清欠民营企业账款工作。通过政府部门之间的联动协调，进一步畅通追收渠道，降低企业维权成本。

4、探索多元化纠纷解决机制

《民营企业促进法（草案征求意见稿）》第六十七条提出利用协商、调解处理民营企业债权回收纠纷，并倡导发挥工商业联合会、律师协会等组织的作用，提供了诉讼以外的多元化纠纷解决思路。协商、调解具有程序灵活、便捷高效的特点；工商业联合会是政府联系民营经济的桥梁，具有贴近民营企业的天然优势；律师协会能够提供法律专业支持。由此类组织主持和参与协商、调解程序，能够提升纠纷解决效率，降低民营企业维权成本。

建议进一步对工商业联合会、律师协会等组织的具体职责进行细化分工，对其开展调解工作的经费给予专项支持，亦可探索成立专门处理政府/国有企业与民营企业账款纠纷案件的调解中心，帮助双方快速达成互利共赢的解决方案。

（四）加强法律素养建设，提升企业追收能力

1、提供法律专业支持

如前所述，中国民营企业不擅长用法治思维和法治手段处理问题，缺乏向政府依法维权的动力和能力。因此，充分发挥专业人士及社会团体的作用，为民营企业提供法律支持，能够帮助民营企业通过法律手段化解追收困境。

建议通过立法或政策文件鼓励法律服务机构和相关社会团体为民营企业提供法律公益培训；通过律师协会引导或要求执业律师为民营企业提供法律援助服务；指定专门机构或办公室为民营企业提供法律咨询等，多措并举，全面提升民营企业的法治意识和维权能力。

2、倡导企业合规经营

如前所述，由于民营企业经营不规范，往往因惧怕政府选择性执法而不敢运用法律武器维护自身合法权益。引导民营企业合规经营，不仅可以避免前述情况的发生，对于民营企业行稳致远具有深远意义。

就具体措施而言，可以参考中央企业合规管理建设的相关举措，比如通过颁布《合规管理指引》或类似性质的文件为民营企业提供引导和指南，通过组织培训讲座等进行合规知识普及；鼓励新闻媒体进行合规文化宣传等。此外，亦可参考国际经验，在行政执法时，以企业完善合规管理体系作为减轻或解除处罚措施的条件。

3、普及债权管理制度

完善的债权管理制度能够有效帮助企业预防和管控债权回收风险。有关部门可以通过举办公益讲座、印发宣传手册、发布线上视频和专题文章等方式向民营企业普及债权管理方面的有关知识，帮助民营企业了解如何识别合同条款中的常见风险以及履约中的预警信号，指导企业在合同审查、证据留存、增信担保等方面做好风险管控，以最大限度保障债权回收。

[注] 

[1] 参见中国政府网：https://www.gov.cn/premier/2020-01/09/content_5467884.htm。

[2] 崔建远：《合同法》，法律出版社2007年7月第4版，第21页。

[3] 参见河南省审计厅《关于2022年度省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，https://sjt.henan.gov.cn/2023/07-28/2787185.html。

[4] 参见江苏省审计厅《江苏省2022年度省级预算执行和其他财政收支情况审计结果》，https://jssjt.jiangsu.gov.cn/art/2023/7/27/art_80119_10964296.html。

[5] 参见国家发展和改革委员会官方网站：https://www.ndrc.gov.cn/fzggw/jgsj/myj/myjjfzj/202410/t20241031_1394159.html。