能源输送管网作为连接能源生产和消费的重要桥梁，其公平开放对于保障能源供应的稳定性、提高能源利用效率、降低能源成本具有重要意义，推动实现能源输送管网设施公平开放对我国能源市场的发展与繁荣具有积极作用。

2024年11月8日，十四届全国人大常委会第十二次会议表决通过《中华人民共和国能源法》（“《能源法》”），标志着我国在能源领域的综合性、基础性法律正式落地。《能源法》作为规范能源行业的基本法律，对能源输送管网设施的公平开放提出了明确要求，旨在通过法律手段促进能源资源的合理配置和能源市场的公平竞争。国家能源局在2024年12月3日就《能源法》答记者问时指出电网、油气管网具有自然垄断属性，是能源监管的重点，重点要求加强管网公平开放监管，在保障安全的前提下，确保各类经营主体公平接入；并在《2025年能源监管工作要点》中进一步强调要加强管网设施公平开放监管，开展电网公平开放专项监管，并常态化抓好油气管网设施公平开放监管。可以预见，在2025年对管网设施公平开放进行监管将成为能源局的重点工作之一。

本文通过梳理我国能源输送管网设施公平开放概念的历史沿革与当前能源输送管网设施公平开放实践，介绍境外关于能源输送管网设施公平开放相关经验，旨在协助我国能源输送管网设施运营企业从历史与当前实践角度更好地理解能源输送管网设施公平开放的整体概念，并为能源输送管网设施运营企业更好地理解与遵守《能源法》关于公平开放要求提出建议。

一、我国能源输送管网设施公平开放概念的历史沿革

在《能源法》出台前，国家发改委、能源局等国家机关已通过部门规章、规范性文件等形式要求能源输送管网设施公平开放，重点文件条款梳理如下：

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总结上述文件关于公平开放的表述，可以发现虽然限于行业差异，对于油气、电力基础设施公平开放要求的表述存在一定差异，但是我国能源监管机关对能源领域不同行业的能源输送管网设施公平开放监管的原则是一致的，可概括为“公平无歧视”以及“不得提出不合理要求”，上述原则被《能源法》关于公平开放的相关表述所承继，体现了我国能源监管机关对于能源输送管网设施公开开放监管逻辑的稳定性与一致性。

二、当前能源输送管网设施公平开放实践

因《能源法》出台前，国家发改委、能源局等国家机关已通过部门规章、规范性文件等形式要求能源输送管网设施公平开放，部分能源输送管网设施运营企业已采取具体措施履行公平开放义务。我们整理在油气行业有代表性的公平开放举措如下：

1、国家管网集团官方网站与公平开放平台

国家管网集团为我国建设运营油气基础设施的主要力量。国家管网集团通过其官方网站以及“国家管网开放服务及交易平台”进行国家管网集团托运商准入申请，天然气管网、LNG接收站、储气库剩余容量信息公开以及天然气管输、储气库、LNG接收站窗口期等服务受理等功能，实现公平开放。[1]

2、上海石油天然气交易中心拍卖的其他能源输送管网设施运输能力

上海石油天然气交易中心是在国家发改委、国家能源局直接指导下，由上海市人民政府批准设立的国家级能源交易平台。目前国家管网集团、连云港中新燃气、新天唐山LNG等能源输送管网设施运营商已通过上海石油天然气交易中心发布交易公告，对储气库、LNG接收站等运输能力进行公开拍卖，履行公平开放义务。[2]

从上述梳理结果看，当前我国能源输送管网设施运营企业通过主要通过其官方网站、自建公平开放平台或在第三方交易平台拍卖等方式满足能源监管机构对公平开放要求。

三、域外国家或地区对能源输送管网设施公平开放的具体监管措施——以油气行业为例

美国、欧盟等域外国家或地区早已要求油气管网设施公平向第三方开放，并在监管过程中形成了具体的操作原则和措施。

（一）美国

联邦能源监管委员会（FERC）为美国联邦级别的能源监管机构，FERC通过一系列监管法令逐步实现了美国天然气管输企业开放。目前关于美国天然气管输企业公平开放的要求主要如下：

1、强制要求所有天然气管输与销售业务分离，为用户提供同等质量的、开放的运输与存储服务；

2、用户可以直接与天然气生产商协商价格并与管道公司签订独立的运输合同，管输企业必须向FERC提交天然气管道准入条款，并由FERC审核；

3、管输企业可自愿采取拍卖方式分配管道容量，管输企业应公平透明、无歧视地分配开放季过程中的管输容量；

4、为天然气的所有卖方提供同等质量的、开放的运输服务。

（二）欧盟

欧盟自1994年通过欧委会发布的一系列监管指令实现天然气管输的公平开放，具体要求如下：

1、管输费

（1）管网运营企业管输费应公开透明并具有非歧视性，各成员国可自行决定通过市场化安排（如拍卖）方式进行收费；

（2）管网运营企业或成员国相关机构应公开管输费计算的方法论；

（3）管网运营企业要求用户提供的担保措施应符合非歧视与透明适当原则。

2、管输服务

（1）管网运营企业应无歧视向所有天然气管网用户提供服务，在向不同用户提供相同服务时，应适用同等的合同条款与条件；

（2）管网运营企业应公开其提供服务的详细信息与使用条件；

3、容量分配

（1）管网运营企业应采用非歧视、透明的容量分配机制；

（2）管网运营企业应采用非歧视、透明的方式促进容量权在二级市场自由交易。[3]

四、《能源法》视角下的能源输送管网设施公平开放

1、监管对象

《能源法》第37条第3款对能源输送管网设施运营企业所属行业进行了非穷举式列举，明确列举的行业有石油、天然气、电力三个行业，没有对能源输送管网设施的具体内涵进行定义。

根据对国家发改委、能源局历史出台文件汇总分析，我们理解，石油天然气行业中能源输送管网设施定义可能沿用《油气管网设施公平开放监管办法》相关定义，即 “符合相应技术条件和规范，并按照国家及地方有关规定履行审批、核准或者备案手续且已取得合法运营资质的原油、成品油、天然气管道，液化天然气接收站，地下储气库等及其附属基础设施，不包括陆域及海域油气田生产专用集输管道、炼化企业生产作业区内的专用管道、输送非商品质量标准的油气管网设施、军工或涉密油气管网设施和城镇燃气设施。”

2、开放要求

《能源法》第43条第2款规定，“能源输送管网设施运营企业应当完善公平接入和使用机制，按照规定公开能源输送管网设施接入和输送能力以及运行情况的信息，向符合条件的企业等经营主体公平、无歧视开放并提供能源输送服务。”

与之前发布的部门规章、规范性文件相比，《能源法》从完善接入使用机制、公开接入输送能力与运行情况信息、向符合条件用户公平、无歧视提供服务三个层面统一对油气、电力等能源领域不同行业的能源输送管网设施公平开放的要求，从域外能源输送管网设施公平开放监管实践看，我们理解《能源法》项下对能源输送管网设施运营企业公平无歧视的要求包括：

（1）接入机制统一

能源输送管网设施运营企业应制定统一、无歧视的准入与接入规则，符合准入与接入规则要求的企业等经营主体均有权使用能源输送管网设施相关服务。

（2）输送能力信息公开透明

能源基础设施通常具有一定垄断性，企业与用户之间在设施运营方面必然存在信息不对等的情况。能源输送管网设施运营企业应向用户公布所属输送管网设施的输送能力、运行情况等信息，以方便用户了解设施运营现状并及时调整输送计划，同时提高设施的运营效率。

（3）提供服务公平无歧视

由于能源管网设施在特定时间、特定路径上的输送能力有限，能源输送管网设施运营企业应制定透明、无歧视的输送能力分配规则，以便符合开放条件的用户在同等条件下获得相应输送能力，而不是将输送能力预先或定向分配给某些用户。此外，能源输送管网设施运营企业对同类型输送产品应无歧视地适用统一标准的服务费用，在向不同用户提供相同服务时，应提供统一的服务规则，签订通用的合同条款与条件，避免使用相同产品的用户适用不同的服务规则和合同。

3、法律责任

过去制定的管网设施公平开放文件因效力层级较低，对违反公平开放的企业难以施加有利的处罚措施。《能源法》的出台使得能源监管部门对公平开放的监管“长牙带刺”，如根据《能源法》第71条及72条规定，能源输送管网设施运营企业未向符合条件的企业等经营主体公平、无歧视开放并提供能源输送服务，且拒不改正的，可能面临相关经营主体经济损失额二倍以下的罚款并对相关人员给予处分；如未按照规定公开能源输送管网设施接入输送能力以及运行情况信息，且拒不改正的，则可能面临十万元以上二十万元以下的罚款。

五、对能源输送管网设施运营企业的建议

1、识别是否属于《能源法》监管的能源输送管网设施运营企业

如本文第四部分分析，目前《能源法》没有对“能源输送管网设施”给予具体定义，我们理解处于石油、天然气、电力等能源行业且运营油气管网、电网等能源输送基础设施的企业均有可能被认为属于能源输送管网设施运营企业并进行监管，从降低运营风险角度考虑，上述企业在日常经营中应注意遵守《能源法》关于公平开放的相关要求。

2、将公平开放原则融入日常业务经营

《能源法》的出台使得能源监管机构对能源输送管网设施公平开放的监管“长牙带刺”，不遵守公平开放相关规定可能使能源输送管网设施运营企业面临较高的处罚金额。目前相关机关尚未对公平开放的具体细则出台相关指引文件，建议能源输送管网设施运营企业积极参考当前国内国外关于能源输送管网设施公平开放的相关实践，将公平开放原则融入日常业务经营各个环节，优先在接入规则、信息公开和提供服务三个层面推动实现公平无歧视开放，并在后续及时根据能源监管机构出台的相关细则进行调整，降低公平开放合规风险。

[注] 

[1] https://e-trading.pipechina.com.cn/

[2] https://www.shpgx.com/html/index.html

[3] Regulation (EC) No 715/2009/EC on Conditions for Access to the Natural Gas Transmission Networks