2025年2月18日，国务院国资委审议通过修订后的《企业国有资产交易操作规则》（国资发产权规〔2025〕17号，以下简称“17号文”或“《新规则》”）。17号文自印发之日起施行，2009年6月15日印发的《企业国有产权交易操作规则》（国资发产权〔2009〕120号，以下简称“原120号文”或“《原规则》”）同时废止[1]。

原120号文发布时，其制定依据包含了《企业国有资产法》《企业国有资产监督管理暂行条例》《企业国有产权转让管理暂行办法》（国务院国有资产监督管理委员会、中华人民共和国财政部令第3号，以下简称“3号令”[2]）等相关规定。原120号文发布后，国资委陆续发布了《企业国有资产交易监督管理办法》（国资委、财政部令第32号，以下简称“32号令”）、《关于企业国有资产交易流转有关事项的通知》（国资发产权规〔2022〕39号，以下简称“39号文”）、《关于优化中央企业资产评估管理有关事项的通知》（国资发产权规〔2024〕8号）（以下简称“8号文”）等涉及国有资产交易的新规定，且国资委在其官方网站的互动热点栏目不时公布关于国有资产交易的相关实操回复意见。

《新规则》修订融合了原120号文发布后的相关更新规定及国资监管的实操要求，完善了企业国有资产交易操作规范内容，新增国有企业增资、国有企业实物资产转让的规范性操作流程及原则，填补了相关制度空白，旨在促进各类资产规范交易，有效防范国有资产流失[3]。

笔者结合现行国有资产交易法规、国务院国资委网站互动热点回复，以及我们对于国资监管及国有资产交易法律实务经验[4]，梳理了《企业国有资产交易操作规则》的十大修订要点并进行解读，以供抛砖引玉。

一、明确产权转让和增资方案的具体内容

原3号令第29条曾对企业国有产权转让方案一般应当载明的内容进行了规定。3号令被废止失效后，尚无国家层面法规对产权转让方案需包含的内容进行规定，实务中各地方国资监管规定及产权交易机构的规定一般参考沿用3号令的相关规定。对企业增资而言，在32号令确立了企业增资的相关基本规范后，一般在各地方国资监管规定及产权交易机构的增资交易规则中对增资方案所需包含的内容进行规定。

17号文结合前述规定，在第6条、第43条分别明确产权转让方案、增资方案应当包括的内容，统一了相关规则，以供国有企业在制定转让/增资方案中进行遵循。

点击可查看大图

二、完善及新增国有资产交易合同必备及负面条款

17号文在《原规则》所规定的产权交易合同必备条款中新增了“公司变更登记手续安排及逾期变更的责任”。实践中，产权交易机构的产权交易合同示范/参考文本中一般均会约定“权利交接”事项及相关逾期交接的违约责任。此次《新规则》新增的必备条款，明确了公司股权作为交易标的情形下的变更登记手续安排及逾期变更的责任，强调了变更登记公示在国有产权交易中的重要性。

此外，原有国有产权交易规则缺少对国有企业增资合同必备条款的强制规定，主要由各产权交易机构的增资交易规则中对增资合同的必备条款进行规定[5]。

17号文第68条新增增资协议合同必备条款，在国家层面统一规范要求增资协议条款包括但不限于：（一）交易各方的名称与住所；（二）增资企业基本情况；（三）投资方实缴出资金额；（四）出资方式及支付要求；（五）增资前、后各股东注册资本金金额及其对应的持股比例（股份数）；（六）公司治理结构安排；（七）投资方为增资企业发展投入的资源；（八）遴选活动达成的其他相关条款；（九）公司变更登记手续安排；（十）生效条件；（十一）争议的解决方式；（十二）违约责任；（十三）变更和解除的条件。

17号文在规范国资交易合同必备条款的基础上，还进一步在第30条、第69条中新增国有资产交易合同中不得约定的负面条款，且将32号令第23条中对于产权转让合同关于“交易双方不得以交易期间标的企业经营性损益等理由对已达成的交易条件和交易价格进行调整”的限制扩展至增资。同时，对于企业增资，新增“除另有规定外，国家出资企业及其子企业参与增资活动的，不得为其他股东提供借款、担保等资金支持”。

关于股权回购、利益补偿等特殊权利安排，实践当中地方国资通常以“原则上不得+确有必要可以”的口径进行监管[6]，《新规则》明确禁止国有资产交易合同中约定股权回购、利益补偿等内容。以上新增负面条款具体如下：

点击可查看大图

三、统一规定产权转让的交易保证金上限

17号文第11条首次在国家层面对于产权转让涉及的交易保证金上限进行明确，即涉及交纳交易保证金的，金额一般不超过转让底价的30%。在此之前，实践当中产权交易所对于国有产权交易的保证金上限也通常设定为30%。

点击可查看大图

四、改变转让底价调整公告期限且新增降价标准

17号文第16条改变了39号文第8条规定的转让底价调整涉及的公告期限（缩短了5天），且在原120号文第20条、第21条，以及32号令第18条的基础之上，新增了转让底价降价标准。

点击可查看大图

值得说明的是，依据《2024年12月国务院国资委网站五大互动热点》，39号文第8条适用于仅调整转让底价后重新披露信息的情形，不适用调整保证金金额后重新披露信息。

五、明确增资资金应当一次性实缴

32号令出台后对企业增资行为进行了规范，但并未明确对企业增资涉及的实缴出资进行限定。根据笔者的实操经验，产权交易机构也并未对增资所涉的实缴出资期限进行限制，一般均依据增资企业的方案进行设置，实操中关于企业增资是否适用32号令关于产权转让的付款期限也并无官方定论。但是，国务院国资委曾在关于国家出资企业增资相关问题的咨询回复中明确，[7]国有及国有控股企业、国有实际控制企业通过产权交易机构公开增资，是在注册资本足额实缴的基础上扩充注册资本、实缴资本的行为。在投资者遴选时，对于不能一次性实缴投资的，不建议选定为合格投资方。增资款结算方式按照产权交易机构规定执行。

17号文结合上述国资监管实践的精神，在其第44条、第72条、第73条中明确规定，企业增资的募集资金应当为投资方实缴出资金额，且应当在增资协议生效之日起10个工作日内按照约定一次性实缴出资。

点击可查看大图

六、完善交易标的价值变化影响因素及补充公告

32号令第20条明确在国有产权转让正式披露信息期间，转让方不得变更产权转让公告中公布的内容，但明确由于非转让方原因或其他不可抗力因素导致可能对转让标的价值判断造成影响的，转让方应当及时调整补充披露信息内容，并相应延长信息披露时间。

17号文在前述规则基础上，进一步明确补充公告期限，且将补充公告的适用情形扩展至企业增资。

七、允许资产转让可以参考产权转让分期的相关规定

32号令第28条对产权转让的价款支付进行了规定，明确了以一次付清为原则、特殊情况分期付款为例外。但是，对于资产转让，32号令第52条规定资产转让价款原则上一次性付清。

17号文第84条在前述规定基础上，针对资产转让情形新增“一次付清确有困难的，经国家出资企业同意，可以参照企业产权转让的相关规定，采取分期付款方式，并采用有效措施确保价款按期回收”。因此，《新规则》项下资产转让可以参考32号令以下规定进行分期付款，但前提是须经国家出资企业同意，且采用有效措施确保价款按期回收。

点击可查看大图

八、明确资产转让可按照法定情形豁免评估

对于资产转让涉及的资产评估，17号文第79条规定，资产转让按照规定应当进行资产评估的，由转让方委托具有相应资质的中介机构开展资产评估工作，并完成资产评估备案程序。按照规定可以不进行资产评估的，转让方应当明确定价依据。

根据我们的理解，“按照规定可以不进行资产评估的”主要指8号文提及的该等免评估情形。

点击可查看大图

值得说明的是，依据《2024年12月国务院国资委网站五大互动热点》，中央企业及其子企业进场公开转让相关股权、资产时，转让底价应根据所属国家出资企业制定的内部管理制度合理确定。实践中，账面原值低于500万元（含500万元）的存货、固定资产等的转让底价不低于账面净值；能够获取公开市场价格的房产的转让底价不低于可获取的公开市场价格。[8]

九、新增控制权变更下无形资产使用限制

17号文第88条吸收39号文第9条关于“新增控制权变更下无形资产使用限制”：产权转让、企业增资导致国家出资企业及其子企业失去标的企业实际控制权的，交易完成后标的企业不得继续使用国家出资企业及其子企业的字号、经营资质和特许经营权等无形资产，不得继续以国家出资企业子企业名义开展经营活动”。

点击可查看大图

十、完善国有资产交易涉及的政府部门批准

相比原120号文第37条，17号文第90条进一步列举国有资产交易涉及的政府部门批准事项：公平竞争审查、特许经营权、国有划拨土地使用权、探矿权和采矿权等，相关条款对比如下：

点击可查看大图

17号文对《企业国有资产交易操作规则》的修订，是近年来对国有资产交易监管相关规范的一次重要更新，对指导国有资产交易实操具有重要意义，各地方国资、产权交易机构都在积极研究和学习《新规则》。我们希望通过本篇修订要点解读，能够对关注和从事国资交易实务的人士提供有用参考，并期望《新规则》能在进一步巩固防范国资流失防线的基础上，促进和激活更多市场主体规范参与国有资产交易，维护国有资产保值增值和资本有序流动，保障我国经济稳步发展。

[注] 

[1] 关于印发《企业国有资产交易操作规则》的通知http://www.sasac.gov.cn/n2588035/n2588320/n2588335/c32955553/content.html 

[2] 3号令已被《国务院国有资产监督管理委员会公告2017年第1号――废止失效的规章规范性文件》宣告失效。

[3] 国务院国资委印发《企业国有资产交易操作规则》

http://www.sasac.gov.cn/n2588035/n2588320/n2588340/c32955461/content.html 

[4] 国资监管热点问题汇编—国有产权转让篇

https://mp.weixin.qq.com/s/ptqdrkTIpQn2Azs2YNWr9A   

[5] 例如，上海联合产权交易所发布的《企业增资业务规则》（试行）》第10条规定：增资方案一般包括下列内容：1、企业基本情况（股本结构、业务及财务状况）；2、增资目的、拟增资额、增资后股权结构以及企业法人治理结构安排等；3、企业增加资本金的主要用途以及预期收益；4、投资人的资格条件、增资条件和择优确定投资人的方法；5、接受特殊约定或附回购条款的情况（如有）；6、其他相关情况。

[6] 例如，北京市国资委印发的《市属国有企业混合所有制改革操作指引》规定：市属国有企业在混合所有制改革中，原则上不得与投资者签订对赌条约和回购条款。确需签订的，应在确保国有权益不受损害的前提下，经市管企业董事会同意后执行，并充分考虑后续操作的规范性、可行性以及法律风险和隐患的解决预案。

[7] 《关于国家出资企业增资相关问题的咨询》

http://www.sasac.gov.cn/n2588040/n2590387/n9854167/c31084541/content.html 

[8] 《2024年12月国务院国资委网站五大互动热点》

http://www.sasac.gov.cn/n2588040/n16134869/c32495361/content.html