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“美国优先”筑起高墙——《美国优先投资政策》备忘录对并购投资的影响几何？
“美国优先”筑起高墙——《美国优先投资政策》备忘录对并购投资的影响几何？
2025年2月21日，美国政府发布《美国优先投资政策》（America First Investment Policy）备忘录（“备忘录”），该备忘录概述了多项举措，旨在鼓励美国盟友和伙伴在美进行投资，推动美国就业、创新和经济增长；同时限制涉及“外国对手”（主要是中国）的投资，以保护美国的关键技术、关键设施、个人数据和其他敏感领域。总体而言，备忘录中的政策并未与拜登政府的外国投资政策彻底割裂，但其将可能导致美国政府对境内外投资监管权的扩大。
本文将评述该备忘录对中国企业在美国投资并购及从美国融资的影响。
二、对中国企业在美国投资并购的影响
1.扩大对中国在美投资的CFIUS管辖权
目前除对特定美国房地产投资外，CFIUS（即美国外国投资委员会）对外国投资者在美进行的绿地投资原则上没有管辖权。备忘录拟将中国在美绿地投资纳入CFIUS的管辖，实现该管辖权扩张的方式可能是（i）新创设或者扩大对敏感技术领域（备忘录特别指出包括人工智能领域）在美国绿地投资的管辖，（ii）通过扩大对在美国房地产绿地投资的管辖从而间接实现对美国其他领域绿地投资的监管。不过，前述改变都可能需要美国国会支持和配合。另外，备忘录要求CFIUS采取行动“保护美国农田”，目前美国农田并非CFIUS房地产监管规则的对象，但近期美国有多项立法正在试图将CFIUS的职权范围扩大到美国农田领域。建议有意出海在美国进行绿地投资的中国投资者密切关注此方面的美国法规和政策变化。
即使有上述改变，备忘录明确表示，符合CFIUS当前被动投资标准的“所有外国人士”（包括中国人士）进行的被动投资（通常指不获得控制权及重要经营管理决策权的特定交易）都是受欢迎的。虽然这可能不会改变现行法律法规或政策，但减轻了美国公司就中国投资者对其进行被动投资会增加CFIUS审查风险的担心。
2.扩大对中国在美特定领域投资的行业限制
备忘录表明将对中国在美国技术、关键基础设施、医疗健康、农业、能源、原材料或其他尚待明确界定的战略领域的投资实施更广泛的行业限制。这些限制可能包括，扩大CFIUS目前可审查的“新兴和基础技术”类别，要求对该等扩大的类别进行CFIUS的强制申报。虽然CFIUS已经对中国在这些领域的投资采取了强硬措施，但备忘录表示，CFIUS可能会将其中一些实践做法写入法规。值得注意的是，就美国商务部已经定义的“新兴和基础技术”，CFIUS已经要求很多涉及该等技术的投资向其进行强制申报，同时国会也就美国在识别和管控此类技术方面行动迟缓而给予了批评。未来，CFIUS可能寻求美国国会修订相关法案，为确保其能够对美国人工智能和其他技术领域的投资进行审查，并实现CFIUS自己（而不是美国商务部）可以制定更广泛的“新兴和基础技术”定义。
3.结束与中国相关的CFIUS缓解协议
备忘录表示，美国政府正在考虑终止与中国相关方签署的CFIUS缓解协议，并代之以在特定时间内需要完成的具体行动。缓解协议是指CFIUS在审查涉及外国投资的被管辖交易时，当发现该交易可能对美国国家安全构成威胁，但又并非一定要完全禁止该交易的情况下，CFIUS通过与相关方签署缓解协议达成的一系列措施和安排，以减轻或消除该交易对美国国家安全的潜在风险，从而允许该交易实施。因此，已经与CFIUS签署了缓解协议（并在执行中）的中国投资者应该密切关注此项政策的变化和发展。此项政策也可能使CFIUS未来直接禁止该等影响国家安全的投资，而不再采取与投资者签署缓解协议的方式允许该等投资进行。
三、对中国企业从美融资的影响
备忘录将以拜登前总统的第14105号行政命令《解决美国在某些令人关切国家对涉及国家安全的技术和产品的投资》（即“反向CFIUS”）为基础，通过以下方式对中国企业从美国融资施加更多限制：
1.扩大反向CFIUS涵盖的领域
备忘录拟将反向CFIUS的限制领域扩大至更广泛的中国商业领域，比如生物技术、高超音速技术、航空航天、先进制造业以及定向能技术等。同时，备忘录要求持续审查此前已被反向CFIUS涵盖的半导体和微电子、量子信息技术和人工智能行业，并可能将公开交易证券、指数基金和共同基金的投资也纳入管辖范围，以及取消被动有限合伙人投资的部分豁免规定。因此，我们建议涉及前述美国投资的中国企业和基金管理人持续关注本届美国政府相关政策的发展和变化。
2.扩大到更广泛的投资类型
备忘录拟将美国对中国企业的投资限制扩大至更广泛的投资类型，这些投资类型包括资金来自美国养老基金、大学捐赠基金或者其他有限合伙投资者的私募股权投资、风险投资及绿地投资等。需要特别注意的是，特朗普第一届政府即对美国大学在中国开展活动有所担忧，备忘录预示本届美国政府可能会在此方面出台更多限制措施。
3.拟取消中美避免双重征税协定
备忘录要求对1984年《中华人民共和国政府和美利坚合众国政府关于对所得避免双重征税和防止偷漏税的协定》进行审查，并考虑可能暂停或终止该协定。该协定允许在两国开展业务的企业避免双重征税，同时也有助于防止逃税行为。如果该协议被暂停或者终止，则将降低美国投资者在中国投资的积极性。
四、小结
预计备忘录的总体影响将是渐进且温和的，因为一些行动（例如扩大CFIUS审查绿地投资的权力）仍需要通过出台或更新立法和配套政策逐步推进。
如果备忘录中的政策实施，对中国投资者影响最大的部分可能是备忘录中要求扩大对中国在美国绿地投资监管的内容，其次是将压缩中国在美国某些关键科技领域的投资机会，再次则是将进一步抑制美国投资者对中国特定高科技领域的投资。
备忘录试图加强CFIUS对中国投资的审查权，同时对美国“盟友和伙伴”提供更多审查便利，这将导致在跨境投资并购交易的竞买或者相关谈判中，中国投资者处于一定的劣势地位。
此外，备忘录呼吁进一步限制中国获取美国专业技术（这可能通过商务部扩大出口管制法规来实现），尤其是在人工智能等行业。多层限制叠加，将进一步压缩中国在美国某些关键科技领域本就有限的投资机会。
