引言

近年来，国务院国资委持续实施国企改革深化提升行动，积极开展非主业、非优势业务的“两非”剥离工作及无效资产、低效资产的“两资”处置工作。在此背景下，2023年6月23日国务院国资委印发《国有企业参股管理暂行办法》（国资发改革规〔2023〕41号）并设置“参股股权退出管理”专章，明确要求除战略性持有或培育期的参股股权外，国有企业[1]对于“5年以上未分红、长期亏损、非持续经营的低效无效参股股权”及“与国有企业职责定位严重不符且不具备竞争优势、风险较大、经营情况难以掌握的参股投资”须做到应退尽退，并应在加强研究论证、创新方式方法的基础上，“合理选择股权转让、股权置换、清算注销等方式”退出低效无效参股股权。

随着最新修订的《中华人民共和国公司法》（以下简称“《公司法》”）自2024年7月1日起施行，股东对公司的资本充实责任以及“董监高”对公司的忠实勤勉义务等制度得到强化，从而进一步加大了国有股东及其委派的“董监高”对国有参股企业的经营管理的责任。因此，积极处置低效无效参股股权，推动“两非”“两资”出清工作直至清零，仍是目前国有企业的重要工作任务之一。

实践中，较多国有参股企业因成立时间久远、国有股东持股比例较低、国有股东委派的“董监高”人员退休、离职等原因，导致公司的实际经营状况以及“章证照”不被国有股东所掌握，很多还存在因公司的其他股东或法定代表人失联、公司长期处于未实际经营或已被吊销营业执照的状态，而逐渐成为失去生存发展前景的低效或无效企业，有些甚至沦为“僵尸企业”。笔者近期处理了多个通过清算注销方式实现低效无效参股股权退出的案例，并在此过程中对此类业务机制和实操要点进行了梳理。本文将重点聚焦国有参股企业出现解散事由情况下，国有股东推动以清算注销方式退出低效无效参股股权的可行性及具体路径，并以北京地区为例分享相关实操程序要点。

一、以清算注销方式退出低效无效参股股权的可行性

除清算注销方式外，国有股东自国有参股企业实现股权退出的路径，主要还包括通过产权交易机构公开挂牌转让股权、定向减资、公司回购、股权置换等方式，但以上方式在实操中通常存在以下难点：

（1）国有参股企业的股权退出涉及国有资产处置，相关交易应遵守国资监管规定，退出流程复杂且耗时，可能无法满足国有股东股权退出的工作节点要求；

（2）对于已被吊销营业执照的国有参股企业，在业务实操层面已无法办理股权变更登记及减资登记业务，从而丧失了通过前述方式实现股权退出的程序性要件；

（3）对于长期未实际正常经营的国有参股企业，其他股东可能已失联、注销或被吊销营业执照，已丧失通过前述方式实现股权退出的基础条件；

（4）对于仍存续经营的国有参股企业，国有股东通常对参股企业的日常经营管理参与度有限且无实际控制权，在推动股权转让、股权回购、定向减资等股权退出方式上可能“心有余而力不足”，较难获得其他股东配合，进而难以形成有效决议。

而针对上述难点，清算注销路径则存在一定的突破空间：（1）通过清算注销实现公司法人终止，不涉及股权转让等国有资产处置程序；（2）公司被吊销营业执照，属于被行政强制解散，系清算注销的启动事由之一，符合业务办理要求；（3）即便公司其他股东失联或无法获得其他股东配合形成有效决议，特定情形下仍可通过强制清算方式实现股权退出。综上分析，针对已失去生存发展前景、国有股东亟待退出低效无效股权的国有参股企业，以清算注销方式实现退出具备可操作性，并且更加高效治本。

二、公司清算程序启动及清算路径

（一）清算程序启动事由

根据《中华人民共和国民法典》（以下简称“《民法典》”）第六十八条[2]之规定，公司解散、公司被宣告破产是引起公司法人终止的原因，也是公司清算程序的启动事由。

其中，公司解散事由具体体现在《公司法》第二百二十九条[3]、第二百三十一条[4]中，根据解散事由的不同可区分为自愿解散及强制解散两种情形[5]，详见下表：

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根据实操经验，对于已失去生存发展前景、国有股东亟待退出的国有参股企业，较为常见的解散事由为：（1）公司章程规定的营业期限届满；（2）公司已被依法吊销营业执照；（3）公司已被人民法院判决解散。

（二）公司清算路径

根据《民法典》《公司法》《中华人民共和国企业破产法》（以下简称“《企业破产法》”）《最高人民法院关于适用<中华人民共和国公司法>若干问题的规定（二）》（以下简称“《公司法司法解释二》”）以及最高人民法院《关于审理公司强制清算案件工作座谈会纪要》（以下简称“《强清纪要》”）等法律、司法解释的相关规定，公司清算路径主要分为以下三种方式：

1.自行清算

根据《民法典》第七十条第一款[6]及《公司法》第二百三十二条[7]规定，除因公司合并或者分立需要解散的情形外，因其他法定或约定情形解散的，应当进行清算。清算义务人（即公司董事）应当在解散事由出现之日起十五日内组成清算组进行清算。清算组由董事组成，但是公司章程另有规定或者股东会决议另选他人的除外。

清算组成立后，应当按照《公司法》第二百三十四条至第二百三十九条之规定，行使相关职权，包括但不限于通知债权人并发布公告，清理公司财产、编制资产负债表和财产清单后制定清算方案报股东会或人民法院确认，处理公司未了结业务，清缴税款，清理债权债务，分配公司清偿债务后的剩余财产等，清算结束后，制作清算报告报股东会或人民法院确认，并报送公司登记机关，申请注销公司登记。

2.强制清算

根据《公司法》第二百三十三条、《公司法司法解释二》第七条、《强清纪要》第7条、《北京市高级人民法院关于审理公司强制清算案件操作规范》（以下简称“《北京高院强清操作规范》”）第五条规定，公司自行清算不能，具有下列情形之一的，利害关系人（即债权人、公司股东、董事或其他利害关系人）可以申请人民法院指定有关人员组成清算组进行强制清算：

（1）公司解散后逾期不成立清算组进行清算的；

（2）虽然成立清算组但故意拖延清算的；

（3）违法清算可能严重损害债权人、股东及职工利益的；

（4）自行清算出现僵局，无法作出有效决定的。

其中债权人或股东以第（2）项或第（3）项为由申请人民法院强制清算的，还应当向人民法院提交公司故意拖延清算或者存在其他违法清算行为可能严重损害其利益的相应证据材料。

需要说明的是，上述第（3）项“违法清算可能严重损害职工利益”及第（4）项“自行清算出现僵局，无法作出有效决定”属于《北京高院强清操作规范》的地方性规定。经检索北京市申请强制清算的相关案例，关于第（3）项，暂未发现以“违法清算可能严重损害职工利益”为由提起强制清算申请的案例，多数仍为以损害债权人或股东利益为由提起的强制清算申请；而关于第（4）项，法院认定构成“自行清算僵局”主要包括以下几种情形：

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根据笔者处理的低效无效参股股权退出案件并结合相关司法实践，若股东以公司解散后“虽然成立清算组但故意拖延清算”为由向法院申请强制清算的，虽较难提供清算组主观故意拖延的证据，但可参考上述构成“自行清算僵局”的情形，从以下客观事实角度（具体以实际为准）进行说明，以争取获得法官对于清算组存在“故意拖延清算”行为的认可：（1）清算组已成立多年；（2）清算组“久拖不决”不依法定程序履职，未完成发布债权人公告、清理公司资产、编制资产负债表及财产清单等法定程序性清算工作；（3）清算组怠于履行清算义务，成立后长期未作出有效清算决议，清算工作未取得实质性进展；（4）清算组部分成员离职或退休，无法联系或不配合清算，客观上清算不能。

3.破产清算

根据《企业破产法》第二条、第七条的规定，债务人不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力的可以向人民法院提出重整、和解或者破产清算申请。债务人不能清偿到期债务，债权人可以向人民法院提出对债务人进行重整或者破产清算的申请。企业法人已解散但未清算或者未清算完毕，资产不足以清偿债务的，依法负有清算责任的主体应当向人民法院申请破产清算。

综上，三种清算路径各有特色，笔者从法律依据、启动条件、启动主体、清算组组成等角度，将三种清算路径的程序性特点梳理如下：

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（三）三种清算路径的衔接和转化

国有参股企业出现解散事由后，国有股东通过清算注销方式退出低效无效参股股权的，需依据参股企业的具体情况并结合三种清算路径的程序性特点来进行合理选择。基于三种清算路径存在一定的关联性，实操过程中可能也会出现三种清算路径的程序衔接和转化：

1.自行清算程序向强制清算程序转化

公司前期已组成清算组进行自行清算，但过程中出现故意拖延清算，违法清算可能严重损害债权人、股东及职工利益，或者自行清算出现僵局，无法作出有效决定情形的，利害关系人可申请启动强制清算程序。

2.自行清算程序向破产清算程序转化

公司在自行清算过程当中，清算组在清理公司财产、编制资产负债表和财产清单后，发现公司财产不足清偿债务的，应当依法向人民法院申请破产清算。人民法院受理破产申请后，清算组应当将清算事务移交给人民法院指定的破产管理人。

3.强制清算程序向破产清算程序转化

根据《强清纪要》第32条的规定，公司强制清算中，清算组在清理公司财产、编制资产负债表和财产清单时，发现公司财产不足清偿债务的，除依据《公司法司法解释二》第十七条[8]的规定，通过与债权人协商制作有关债务清偿方案并清偿债务外，应依据《公司法》第一百八十七条[9]和《企业破产法》第七条第三款[10]的规定向人民法院申请宣告破产（破产清算）。

三种清算路径的衔接和转化程序如下图所示：

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下篇预告

在笔者所处理的业务案件中，多数国有参股企业已不具备自行清算条件，或前期虽进行过自行清算，但案件接手时自行清算已出现僵局。在国有股东不掌握参股企业具体经营及资产负债情况的前提下，强制清算路径便成为国有股东退出低效无效参股股权的最优选择。我们将在下篇中对强制清算路径的实操要点进行梳理并对清算结束后的注销登记程序作简要解读，敬请关注。

[注] 

[1] 《国有企业参股管理暂行办法》所称的“国有企业”是指各级国有资产监督管理机构履行出资人职责的企业及其子企业，“参股”是指国有企业在所投资企业持股比例不超过50%且不具有实际控制力的股权投资。

[2] 《民法典》第六十八条：有下列原因之一并依法完成清算、注销登记的，法人终止：（一）法人解散；（二）法人被宣告破产；（三）法律规定的其他原因。法人终止，法律、行政法规规定须经有关机关批准的，依照其规定。

[3] 《公司法》第二百二十九条：公司因下列原因解散：（一）公司章程规定的营业期限届满或者公司章程规定的其他解散事由出现；（二）股东会决议解散；（三）因公司合并或者分立需要解散；（四）依法被吊销营业执照、责令关闭或者被撤销；（五）人民法院依照本法第二百三十一条的规定予以解散。公司出现前款规定的解散事由，应当在十日内将解散事由通过国家企业信用信息公示系统予以公示。

[4] 《公司法》第二百三十一条：公司经营管理发生严重困难，继续存续会使股东利益受到重大损失，通过其他途径不能解决的，持有公司百分之十以上表决权的股东，可以请求人民法院解散公司。

[5] 引自《企业注销指引》中对解散事由的分类。

[6] 《民法典》第七十条第一款：法人解散的，除合并或者分立的情形外，清算义务人应当及时组成清算组进行清算。

[7] 《公司法》第二百三十二条：公司因本法第二百二十九条第一款第一项、第二项、第四项、第五项规定而解散的，应当清算。董事为公司清算义务人，应当在解散事由出现之日起十五日内组成清算组进行清算。清算组由董事组成，但是公司章程另有规定或者股东会决议另选他人的除外。清算义务人未及时履行清算义务，给公司或者债权人造成损失的，应当承担赔偿责任。

[8] 《公司法司法解释二》第十七条：人民法院指定的清算组在清理公司财产、编制资产负债表和财产清单时，发现公司财产不足清偿债务的，可以与债权人协商制作有关债务清偿方案。 债务清偿方案经全体债权人确认且不损害其他利害关系人利益的，人民法院可依清算组的申请裁定予以认可。清算组依据该清偿方案清偿债务后，应当向人民法院申请裁定终结清算程序。 债权人对债务清偿方案不予确认或者人民法院不予认可的，清算组应当依法向人民法院申请宣告破产。

[9] 《公司法》第一百八十七条:清算组在清理公司财产、编制资产负债表和财产清单后，发现公司财产不足清偿债务的，应当依法向人民法院申请宣告破产。 公司经人民法院裁定宣告破产后，清算组应当将清算事务移交给人民法院。（2023年新修订《公司法》中改为第二百三十七条：清算组在清理公司财产、编制资产负债表和财产清单后，发现公司财产不足清偿债务的，应当依法向人民法院申请破产清算。人民法院受理破产申请后，清算组应当将清算事务移交给人民法院指定的破产管理人。）

[10] 《企业破产法》第七条第三款:企业法人已解散但未清算或者未清算完毕，资产不足以清偿债务的，依法负有清算责任的人应当向人民法院申请破产清算。