一、引言

低空经济作为全球新兴的产业领域，正在迅速发展。中国凭借政策支持、市场规模和技术积累，在低空经济领域占据先机。根据各类政府工作文件，低空经济被普遍认为是“以各种有人驾驶和无人驾驶航空器的各类低空飞行活动为牵引，辐射带动相关领域融合发展的综合性经济形态”。

然而，中国的低空经济尚处于快速培育阶段，其发展涉及复杂的法律监管体系，包括适航管理、运行管理、数据合规、进出口管制等多个维度。此外，在各类航空器中，电动垂直起降（“eVTOL”）航空器以其电动化、智能化、低噪音等优势，有望成为未来城市空中交通的核心载体。因此，本文将以eVTOL航空器为例，在当前低空经济法律监管要求的基础上描绘法律合规框架，并提出相关建议。

二、eVTOL航空器简介

1.核心特征

eVTOL的全称为Electric Vertical Takeoff and Landing。顾名思义，eVTOL航空器的设计融合了垂直起降能力与电驱动系统两大核心特征，具体而言：

（1）垂直起降能力

指具备直升机式的垂直起降功能。由于eVTOL航空器不需要很大的起飞、降落场地，也不依赖跑道，因此可以应用于空间有限的城市范围。

（2）电驱动系统

指依托电力驱动的体系。eVTOL航空器的动力来源主要为电力（部分eVTOL航空器为纯电，部分为混动），系统为分布式电推进系统，这与使用航空煤油或汽油、依赖发动机的传统航空器相区分。

值得一提的是，近期，国内首架氢燃料电池增程式eVTOL航空器完成了试飞，该eVTOL航空器采用了氢电混动系统。氢燃料电池与传统锂电池相比，可以提供更长的续航里程，展露出广阔前景。

2.适用体系

中国民用航空局（简称“民航局”）管理的飞行活动可大致分为公共运输航空和通用航空两大体系。

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“公共运输航空”通常使用大中型飞机、有固定航班，其运营的航空公司按CCAR-121部《大型飞机公共航空运输承运人运行合格审定规则》审定批准。

“通用航空”一般使用小型飞机或直升机，其运营人应符合CCAR-135R3部《小型商业运输和空中游览运营人运行合格审定规则》、CCAR-91部《一般运行和飞行规则》相关要求。其中，无人驾驶航空器适用其特殊规定，只有在无人驾驶航空器相关法规没有规定时，才适用民用航空、通用航空的规定。

对于eVTOL航空器，考虑到其载客、承重以及应用场景等情况，通常认为适用通用航空体系。

3.主要类型

（1）运营模式

按照eVTOL航空器的运行模式区分，大致可分为有人驾驶与无人驾驶eVTOL航空器两种类型。两者的区别在是否有机载驾驶员、自备动力系统的航空器。由于中国的民航法体系对无人驾驶航空器有特殊的监管，因此对两类eVTOL航空器也有着不同的合规要求。目前看来，eVTOL航空器如要在技术上实现完全自动化的无人驾驶，还需很长时间。

（2）技术构型

按照eVTOL航空器的技术构型区分，大致可分为多旋翼、复合翼（结合固定翼与旋翼）、倾转旋翼三种类型。三类eVTOL航空器在安全性、研发与运维成本、应用场景等方面各具优势。目前而言，多旋翼eVTOL航空器由于构型相对简单，有望最先实现商业化。

4.应用场景

eVTOL航空器具有丰富的应用场景，主要包括低空旅游观光、日常通勤和物流、消防救援、医疗救助、农业植保等中短途的应用。

三、航空器管理

本文以适航管理[1]、登记制度、运营管理三方面，对eVTOL航空器在设计、生产、运营等方面可能面临的合规要求进行梳理。

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1.适航管理

（1）三重门槛

在商业交付前，民用航空产品（指民用航空器、航空发动机或者螺旋桨）和零部件（指任何用于民用航空产品或者拟在民用航空产品上使用和安装的材料、零件、部件、机载设备或者软件）需经过民航局严格的飞行测试和适航审定活动。eVTOL航空器进入低空经济领域也不例外，在商业交付前，通常应获得以下三项关键批准：

a.设计批准

设计批准是民航局颁发的用以证明民用航空产品或零部件的设计符合相关适航规章和要求的证件。通常而言，在三项关键认证中，设计批准的获取难度最大，审查较为复杂，耗时较长。

b.生产批准

生产批准是民航局颁发的用以证明允许申请人按照经批准的设计和质量系统生产民用航空产品或者零部件的证件。申请人应建立起质量体系，以确保其生产的每一件民用航空产品及其零部件均符合经批准的设计要求，并处于安全可用状态。

c.单机适航批准

单机适航批准是民航局为某一具体的民用航空产品或零部件颁发的证件，表明该民用航空产品或零部件符合经批准的设计要求并且处于安全可用状态。

除以上三项关键许可外，根据具体情况，eVTOL航空器还可能涉及出口适航证、特许飞行证等其他适航批准。

（2）eVTOL航空器的适航问题

a.eVTOL vs 传统航空器

由于eVTOL航空器的技术构型与传统的固定翼或旋翼航空器不同，故而其适航标准也不同于传统航空器。针对eVTOL航空器等新型航空器，民航局通常采取“个案审定”模式，即根据其应用场景和领域等设定差异化标准，强调对安全与创新的平衡。

b.有人驾驶 vs 无人驾驶eVTOL航空器

有人驾驶与无人驾驶eVTOL航空器在适航审定方面存在差异：（i）鉴于有人驾驶eVTOL航空器承载人员，直接关系到生命安全，故而其适航标准主要参照了传统航空器的标准，对安全的要求更严苛，涵盖航空器的结构强度、飞行性能、各类系统的可靠性等全方位的、细致且严格的要求；（ii）无人驾驶eVTOL航空器的适航审定，因独特的构型、采用分布控制技术等原因，侧重对特定风险的管控，诸如通信故障、控制算法异常等风险。

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值得一提的是，对于从事微型、轻型、小型民用无人驾驶航空器系统（目前，市面上绝大部分消费级无人驾驶航空器属于该等类别）的设计、生产、进口、飞行、维修以及组装、拼装活动，无需取得适航许可，但相关产品应当符合产品质量法律法规的有关规定，以及有关的强制性国家标准。例如，国家标准对轻型、小型无人驾驶航空器规定了空域保持能力（即通过电子围栏等技术措施控制无人驾驶航空器的高度与水平范围的能力）的要求（详见下文第五、2“测绘数据合规”部分）。

2.登记制度

在航空器的登记制度上，有人驾驶与无人驾驶eVTOL航空器亦存在差异。有人驾驶eVTOL航空器涉及国籍登记、权利登记，而无人驾驶eVTOL航空器主要涉及实名登记，详见以下表格：

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（1）国籍登记

航空器的国籍制度沿袭了海商法中的船舶国籍制度，成为了航空器具有准人格性的法律基础。

对于有人驾驶eVTOL航空器而言，在进行飞行活动前需要获得国家认可，完成国籍登记。在具体实施层面，有人驾驶eVTOL航空器的生产主体完成制造流程后，需向民航局提交包含完整技术参数档案、物权归属法律文书及经核验的适航认证文件等核心材料。民航局将组织审查，确认符合规范要求后，在民用航空器国籍登记簿上记载，同步核发国籍登记证书，完成该航空器的法定身份认证。

对于无人驾驶eVTOL航空器而言，2024年1月1日生效的行政法规《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》仅规定，涉及“境外飞行”的民用无人驾驶航空器应进行国籍登记。但现行有效的民航规〔2023〕3号《民用无人驾驶航空器国籍登记管理程序》除了“境外飞行”外，还要求“载人飞行”的无人驾驶航空器[2]也需进行国籍登记。该问题还有待进一步明确。

（2）权利登记

民用航空器国籍登记，不得作为民用航空器所有权的证据。除国籍登记外，有人驾驶eVTOL航空器还需完成权利登记，包括所有权、抵押权、航空优先权等。

（3）实名登记

根据无人驾驶航空器相关法规的要求，无人驾驶eVTOL航空器的所有者需进行实名登记，具体要求包括实名登记产品信息、粘贴登记标志、及时更新或注销登记信息等。

需特别注意的是，当无人驾驶eVTOL航空器发生出售、转让、损毁、报废、丢失或者被盗等情况，其所有者应通过民用无人驾驶航空器综合管理平台注销该无人驾驶航空器的信息，当所有权发生转移后，变更后的所有者需按要求履行实名登记义务。否则，可能会面临由公安机关责令改正，处以罚款的风险。

由以上可见，无人驾驶航空器的实名登记主要涉及“所有权”的登记，对于抵押权等其他权利，无人驾驶航空器相关法规并没有进行规定。

3.运营管理

在运营要求上，有人驾驶与无人驾驶eVTOL航空器亦存在差异。从事经营性通用航空活动的有人驾驶eVTOL航空器的企业，通常需考虑申请通用航空经营许可证和运行合格审定；而经营无人驾驶eVTOL航空器的企业，通常需考虑申请无人驾驶航空器运营许可。

四、空域管理

1.空域分类

空间在物理上可分为空气空间（即空域）和外层空间，其中，空域是航空器飞行的主要场所。对空域进行分类，是空域管理的基础。

2023年以来，中国已基本进入空域分类的完备阶段。依据航空器飞行规则和性能要求、空域环境、空管服务内容等要素，《国家空域基础分类方法》将空域划分为管制空域（A、B、C、D、E类）和非管制空域（G、W类）7类。

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管制空域通常适用于有人驾驶航空器，无人驾驶航空器进入则需按《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》明确的要求执行；非管制空域可适用于无人驾驶航空器。各类空域的范围请见如下示意图[3]：

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2.空域使用

（1）飞行要求

低空经济领域的航空器主要涉及D、E类管制空域和G、W类非管制空域。在该等空域的飞行存在不同的要求：

a.D或E类空域

在这两类空域飞行，必须预先报备飞行计划。此外，根据不同情况，在航空器进入前还须获得空中交通管理部门许可，或履行报告手续。

b.G类空域

在G类空域飞行，同样须预先报备飞行计划。航空器必须安装或携带可被监视的设备。

c.W类空域

W类空域主要适用微型、轻型、小型无人驾驶航空器飞行。值得注意的是，操控微型、轻型无人驾驶航空器飞行的人员，无需取得操控员执照；小型无人驾驶航空器操控员则应取得操控员执照。

（2）低空空域使用的优点

传统的民用航空器在空域使用上与军用航空器存在重叠，增加了空域管理的难度。而eVTOL航空器的飞行高度通常控制在1000米以下的低空空域运行层，该运行模式与军用航空器普遍使用的中高空域（3000-8000米）形成了垂直间隔。空域的分层显著降低了协调管控难度，更在三维空间构筑了物理隔离屏障，规避了与大部分传统民用航空器以及军用航空器的空域重叠风险。

（3）风险焦点

我国低空空域管理体系虽已形成基础框架，但距离实现规模化商用仍存在多重瓶颈制约。具体而言，当前主要存在以下三个维度的现实挑战：其一，空域划分标准尚未细化，航路规划缺乏系统性布局设计；其二，管制空域飞行需履行一定申请程序，可能涉及飞行管制部门和军方，审批难度大；其三，低空空域管理主体呈现分散化特征，形成行政冗余。这些制度性障碍亟待通过顶层设计的系统性优化得到解决。

五、网络安全与数据合规

1.关键信息基础设施

eVTOL航空器的运营离不开各种信息基础设施的支撑，例如空中交通管理系统、导航系统、通信系统等网络设施。若该等系统一旦遭到破坏、丧失功能或者数据泄露将会严重危害国家安全、国计民生、公共利益，因此，相关系统存在被认定为关键信息基础设施的可能性，其运营者亦可能被认定为关键信息基础设施运营者。

作为关键信息基础设施运营者，需依法履行建立健全网络安全管理制度、采取技术保护措施、制定应急预案、接受安全监督检查等一系列安全保护要求。

2.测绘数据合规

在实际运营中，eVTOL航空器可能通过传感器采集、处理地理信息数据，此类行为存在被认定为测绘活动的可能，进而需满足与测绘资质相关的合规要求。

值得注意的是，精度较高的地理信息，或军事禁区等敏感地区的地理信息，可能构成属于国家秘密的涉密测绘地理信息。如果eVTOL航空器在测绘、巡检、环境监测等敏感的业务场景下，采集、处理了该等信息，则需履行涉及保守国家秘密的与本地化等法定要求，以及其他严格的合规义务。

此外，对于无人驾驶eVTOL航空器还需注意与空域保持能力相关的安全要求。例如，根据国家标准的规定，对于轻型和小型的无人驾驶eVTOL航空器，应在检测到其与特定地理范围可能或正在发生冲突时，向无人驾驶eVTOL航空器操作员提供通知、警告或自动执行飞行预案，飞行预案可选择阻止起飞、限制飞行高度、悬停、降落、返航等一种或多种。

3.个人信息保护

在运营eVTOL航空器的过程中，还可能会涉及收集、处理个人信息的情况。例如，在低空旅游观光、日常通勤等载人场景下，航空器可能会收集到乘客的人脸、声纹等生物识别信息，以及精准定位信息，行踪轨迹信息等，其中不乏敏感个人信息。根据《中华人民共和国个人信息保护法》，收集、处理此类信息，需要（i）遵循合法、正当、最小必要等原则，（ii）取得个人信息主体的同意，（iii）采取技术和管理措施（如加密、去标识化、访问控制等）以保障所收集的个人信息的安全等一系列合规要求。

此外，eVTOL航空器可能在航拍过程中获取航空器外的个人信息，例如行人的人脸等生物识别信息。但由于该等情形可能无法获取个人信息主体的同意，同时现行法律亦未明确合理隐私期待的标准，存在一定灰色地带。为防止潜在争议，企业可能需考虑实时打码等技术遮蔽，以避免潜在风险。

4.民航安全信息管理

eVTOL航空活动中，不可避免会产生与安全相关的信息。《民用航空安全信息保护管理办法》将此类安全信息划分为（i）涉密级安全信息、（ii）敏感级安全信息（简称“敏感安全信息”），以及（iii）一般级安全信息。

其中，敏感安全信息是指不属于涉密安全信息，但在特定时间内泄露后会影响安全工作正常开展或引起媒体和社会误读的安全信息，包括：（i）涉及航空器损伤的图片、视频信息，（ii）涉及人员伤亡、医疗及个人隐私的文字、图片、音频、视频信息；（iii）机场跑道、滑行道、机坪以及其他设施设备损坏的图片、视频信息，（iv）陆空通话记录的文字、音频信息，（v）人员访谈记录相关的文字、音频、视频信息，（vi）航空器驾驶舱舱音的文字、音频信息和驾驶舱图像视频信息，（vii）航空器快速存取记录器（QAR）、飞行数据记录器（FDR）数据的文字信息及其仿真视频信息，（viii）事件调查过程中获取的音频、视频信息，（ix）事件调查初步报告、调查续报和未发布的最终调查报告，以及（x）未公布的事件调查处理意见。

对于敏感安全信息而言，需要满足以下信息管理要求：（i）文件资料标注“此件不公开”字样或者采取等效措施，（ii）按照程序报送并在指定的范围内分发，以及（iii）未经所在单位批准，任何个人不得对外发布，包括但不限于通过微信群、朋友圈、微博、贴吧、抖音、快手等网络平台对外发布。

六、贸易合规

1.中国出口管制

eVTOL相关的关键技术，例如某些飞行控制系统（包括但不限于自主导航、路径及避障规划等相关的算法及软件）可能属于中国禁止出口、限制出口技术目录中的敏感技术。任何该等技术或与之相关的产品的出口，均需履行政府审批等合规义务。

此外，中国在执行反外国制裁措施时，会特别限制与某些国家或地区的贸易活动。出口至这些敏感国家或地区的eVTOL相关产品和技术可能会受到额外的审查和限制。

2.美国出口管制

低空经济在全球范围内的迅猛发展，高度依赖于人工智能、半导体等高科技领域的进步。而这些领域，正是美国出口管制政策重点关注的对象。

美国商务部工业与安全局制定的《出口管理条例》（Export Administration Regulations）将部分中国的低空经济领域企业列入实体清单，例如一些无人驾驶航空器整机制造商、供应链企业。同时，美国还限制向中国企业出口特定美国原产技术和产品（如高端芯片）。因此，中国eVTOL企业需尽早建立供应链筛查机制，避免“次级制裁”。

七、法律合规建议

低空经济及eVTOL产业的快速发展离不开法律合规体系的支撑。基于前文分析，提出以下针对性建议：

1.设立专项合规团队

组建跨领域团队（法律、技术、政策），实时跟踪国内外立法动态，确保设计、生产、运营符合最新要求，尤其是数据合规、贸易合规等关键领域。

2.明确资质取得路径

根据eVTOL航空器的不同分类，如有人或无人驾驶的运营模式，针对性申请相关许可，避免资质错配。

3.主动参与标准制定

相关企业可以考虑积极参与民航局等主管部门针对eVTOL航空器的各类标准制定，推动建立兼顾安全与创新的差异化规则。

近期，中国电子商会发布公告，批准《低空智能网联数据共享合规指南》团体标准的立项，标志着低空经济领域团体标准制定工作的展开。

八、结语

法律合规是低空经济可持续发展的基石。企业需以法律合规为锚，在技术创新与风险管控间寻求平衡；监管部门则需关注以开放包容的姿态，通过制度优化激发产业活力。唯有政企协同、标准先行，方能推动eVTOL航空器从“试点探索”迈向“全域商用”，引领全球低空经济新浪潮。

[注] 

[1] 限于篇幅，本文仅对初始适航管理阶段进行介绍。除初始适航要求外，还存在持续适航管理的要求，暂不展开。

[2] 指承载乘客，但没有机载驾驶员的航空器。 

[3] 《国家空域基础分类方法》附件3.