当地时间5月28日，美国国际贸易法院（“CIT”）作出了重要裁决，一致认定本届政府在4月2日"解放日"宣布的全球关税政策（即所谓“对等关税”）超越了其法定权限，针对边境毒品问题对加拿大、墨西哥和中国产品加征关税的政策（即所谓“芬太尼关税”）所适用的法律依据错误，并裁令将禁止执行上述关税措施。

一、案件背景和主要对象

4月初，五家美国小企业（V.O.S. Selections, Genova Pipe, Micro Kits LLC, FishUSA和Terry Precision Cycling）在美国国际贸易法院起诉，挑战总统单方面出台的“解放日”对等关税政策，指控行政部门滥用职权、非法实施全球性关税，请求宣告相关关税措施非法，并下令停止执行，同时撤销美国海关与边境保护局（“CBP”）已发布的关税执行指南。

4月23日，美国纽约州、亚利桑那州、科罗拉多州、康涅狄格州、特拉华州、伊利诺伊州、缅因州、明尼苏达州、新墨西哥州、俄勒冈州和佛蒙特州在美国国际贸易法院提起诉讼，寻求法院宣布对等关税政策非法。

争议中美国政府关税措施包括：

• 针对边境毒品走私等问题宣布紧急状况所实施的关税措施。

  
  

  2月1日，美国宣布行政命令Executive Order 14193[1]，宣布对加拿大产品加征关税，以应对因北部边境芬太尼等非法药物走私导致的公共健康危机等国家安全风险。同样，美国通过行政命令Executive Order 14194[2]，对墨西哥产品加征关税。此后美国通过行政命令Executive Order 14195[3]，与中国产品加征关税。

• 针对国际贸易赤字等问题宣布紧急状况所实施的关税措施。

  
  

  4月2日，美国宣布"解放日"全球关税政策，对来自所有贸易伙伴的进口产品统一征收10%的关税，并对其中57个贸易伙伴加征不同程度的更高关税。此举为解决美国因“双边贸易关系中缺乏互惠、不同的关税税率和非关税壁垒以及美国的贸易伙伴经贸政策”导致美国贸易赤字的问题。

二、法院分析和判决思路

法院分别针对对等关税政策和芬太尼关税政策的法律依据进行了审理，认定对等关税政策超越法律授权、芬太尼关税政策法律依据错误。

（一）对等关税政策超越法律授权

针对对等关税，美国政府的法律依据是美国《国际经济紧急权利法》（“IEEPA”），其解决的问题是国际贸易赤字即贸易失衡问题。法院经审理认为，美国政府不能依据IEEPA出台如此规模和水平的对外关税。

法院认为，首先，美国行政机关无权决定无条件的、大规模的对外关税的征收政策。法院认为，管理对外贸易和税收是立法机关的专属权力，只在有条件的情况下由国会授权行政机关进行处理。此类授权并非无条件的，且应当以现有法律法规为依据。

美国政府依据IEEPA关于“管理进口”的规定设定对外关税，也应当以国会给与行政机关的授权为基础：即总统设定关税政策的权力并非无条件和无限的。

其次，处理国际贸易收支失衡的问题，并不能依据IEEPA来处理。法院认为，国会在制定《1974年贸易法》第122节时，明确规定了对于国际贸易失衡时，行政机关可以采取的措施和条件。即此次宣布紧急状况待处理的国际贸易赤字问题，也应当依据该节的规定处理，即只能在150天的期限内以不超过15%的幅度征收进口关税。而IEEPA并不能向行政机关提供处理国际贸易失衡或国际贸易赤字问题时的法律依据。

法院依据国会关于IEEPA立法中对其权限范围的文件，说明“对于常规性的，非紧急状况下”的问题，并不能依据IEEPA来解决。而在现有法律法规中已经有相关规定的事项，即国际贸易失衡或赤字事项，属于常规性和非紧急状况下的事项，因此不能依据IEEPA的授权采取行动。

基于上述，法院认为美国政府发起的，依据IEEPA用于解决国际贸易失衡问题的对等关税政策，超越了IEEPA的法律授权。因此，该关税政策违反了美国法律。

（二）芬太尼关税政策法律依据错误

在提出芬太尼关税政策时，美国政府提出以关税政策促使有关国家采取行动，从而解决美国所面临的因芬太尼等非法毒品所造成的国家安全风险。即，美国所采取的芬太尼关税政策，并非直接用于解决美国国内的非法毒品问题，而是作为手段间接促动其他方面的行为。法院经审理认为，芬太尼关税政策的手段和目的并非直接相关，其错误地使用了IEEPA的法律授权。

法院认为，适用IEEPA法律需要满足四项前提条件，其中之一则是依该法采取的行政措施应当“处理”（deal with）其所宣布和识别的国家安全风险。此处“处理”（deal with），应当是直接的因果关系，而不能是间接的联系。

在诉讼中，美国政府承认芬太尼关税是一种手段，用于促使外国政府采取行动管理和限制有关芬太尼的非法毒品的生产、运输和买卖等活动，而并不是以关税直接限制芬太尼等非法毒品的进口。

因此法院认为，芬太尼关税的措施与其所解决的国家安全风险并没有直接的因果联系。因此，行政机关不能依据IEEPA采取行政措施，去间接地实现其政策目标；否则，IEEPA将能够用于广泛的场景，被行政机关用作手段解决其他问题，这显然不符合立法的意图。

（三）法院结论

法院认为上述关税政策均违反了美国法律[4]，应当被废除并永久性地禁止实施[5]。

三、影响和后果

法院针对美国对等关税和芬太尼关税政策的判决，可能会明显地影响现行美国单方关税政策的执行，也将为未来类似关税政策的出台造成有力的反制作用。未来，本案判决很可能会进入上诉程序，也有可能被上诉至美国最高法院，从而形成在关税政策领域里程碑式的裁决。同时，短期内美国政府也可能通过诉讼手段，维持现有单方关税政策的效力。但长期看，美国单方关税政策的效力和稳定性都将大打折扣，除非经过国会单独立法或授权，否则美国政府难以实施类似的单方关税。

一方面，美国单方关税政策作为施压手段效力可能会减弱。根据白宫经济顾问委员会（Council of Economic Advisers, CEA）主席斯蒂芬・米兰（Stephen Miran）在 2024 年发表的题为《重组全球贸易体系的用户指南》（A User's Guide to Restructuring the Global Trading System）的报告中建议，美国可以以单方关税政策作为施压手段迫使其他国家配合美国的财政贸易政策的手段。此后美国先后出台的对等关税和芬太尼关税等政策，均延续了此类政策思路。由于本案的判决，美国政府未来恐难再以IEEPA作为法律依据，以单方关税施压的方式推进其行政和财政措施。

另一方面，美国可能会更多祭出232、301甚或122等关税。若因IEEPA授权因本案判决受阻，美国政府未来可能更多地依赖232、301甚或122等行政调查的手段，对特定国别、特定产品的进口施加特别的关税。在此前对等关税和芬太尼关税政策中，美国政府均明确规定了此类关税并不影响232关税的实施。由此可以推定，未来美国政府可能会更多地引用232等贸易调查[6]手段，实现其关税政策作为手段实现其他目标的目的。

此外，本案判决可能在短期内还会影响美国与欧盟等贸易伙伴针对“对等关税”的贸易谈判，从而进一步地影响全球贸易布局和走向。

[注] 

[1]Imposing Duties to Address the Flow of Illicit Drugs Across Our Northern Border, 90 Fed. Reg. 9113, 9114 (Feb. 1, 2025).

[2]Imposing Duties to Address the Situation at Our Southern Border, 90 Fed. Reg. 9117, 9118 (Feb. 1, 2025).

[3]Imposing Duties to Address the Synthetic Opioid Supply Chain in the People’s Republic of China, 90 Fed. Reg. 9121, 9122 (Feb. 1, 2025).

[4]The court holds for the foregoing reasons that IEEPA does not authorize any of the Worldwide, Retaliatory, or Trafficking Tariff Orders.

[5]The challenged Tariff Orders will be vacated and their operation permanently enjoined. 

[6]目前，美国政府在调查中的232调查包括木材、卡车、原料药、半导体制造设备等多项调查；301调查包括针对中国海事、运输和造船政策的调查，以及针对半导体政策的调查等。