近年来，随着全球地缘政治与经济格局的深刻演变，出口管制已成为各国维护国家安全和利益、履行防扩散等国际义务的重要工具。在此背景之下，中国出口管制体系也正经历着前所未有的发展与完善。本文旨在以常见问题解答的形式，系统梳理中国出口管制物项范围、域外效力与最新执法动向，以期在全球复杂多变的贸易环境中，助力企业有效识别风险、提升合规管理水平，确保业务的稳健运行。

一、物项范围：管控物项的拓展与细化

自2024年12月1日《中华人民共和国两用物项出口管制条例》（“《两用物项条例》”）实施以来，中国出口管制管控物项不断优化调整，以适应维护国家安全与利益、履行国际义务及应对国际形势变化的需求：

• 2024年11月15日，商务部、工业和信息化部、海关总署、国家密码局联合发布商务部公告2024年第51号，公布了《中华人民共和国两用物项出口管制清单》（“《两用物项清单》”），自2024年12月1日起正式实施，系统整合了此前分散在多部法律文件中的两用物项出口管制清单物项，并统一编配出口管制五位编码，形成了更为完整、规范的清单体系。

• 2024年12月31日，商务部与海关总署发布公告2024年第67号，发布了2025年度《两用物项和技术进出口许可证管理目录》（“《许可证管理目录》”），进一步明确和细化了相关物项进出口许可管理的范围与要求，为企业合规经营提供了清晰指引。

除上述统一清单与目录外，中国还陆续发布了一系列出口管制公告，对不同物项实施管制：

• 2025年2月4日，商务部、海关总署公告2025年第10号，决定对钨、碲、铋、钼、铟相关物项实施出口管制。

• 2025年4月4日，商务部、海关总署公告2025年第18号，公布对部分中重稀土相关7种物项实施出口管制的决定。

• 2025年2月至4月，商务部连续发布多期两用物项常见问题解答，针对钨、碲、稀土、参考海关编码等问题作出了解释，对于企业判断受控物项范围具有重要的指导意义。

我们将实务中企业常见的问题与解答梳理如下，以供参考：

Q1：《两用物项清单》与《许可证管理目录》有何区别？企业在评估是否需要申请许可时应该以哪一份文件为准？

A1：《两用物项清单》与《许可证管理目录》的区别在于：首先，《两用物项清单》中仅列出出口管制的物项，而《许可证管理目录》不仅包括出口管制物项，还包括进口管制物项；其次，《许可证管理目录》中的出口管制物项范围大于《两用物项清单》，除《两用物项清单》所列物项外，还包括核出口管制清单所列物项和技术以及易制毒化学品。

因此，企业在评估自身出口物项是否需要申请两用许可时，通常依据《两用物项清单》判断即可，但如果涉及核相关物项或易制毒化学品，应进一步参考《许可证管理目录》中的相关参数判断是否需申请出口许可。

Q2：如果出口产品的海关商品编码监管条件不包括进出口许可证要求，是否意味着出口产品不需要申请出口许可？

A2：商务部在《两用物项常见问题解答之三》中明确答复，海关商品编号不是判定是否属于两用物项的依据。两用物项出口管制清单是确定两用物项范围的基本依据，也是商务部实施许可的基本依据，不以管制物项是否配备海关商品编号为条件。换言之，管制编码是商务部进行物项归类和审批的依据，而非海关商品编码。即使某出口产品的海关商品编码监管条件不包括进出口许可证要求，如该产品符合《两用物项清单》或出口管制公告中的物项描述与技术参数，仍属于两用物项，需要申请出口许可证。

Q3：从中国境内出口的设备本身不属于两用物项，但含有一定成分的受控零部件，是否需要申请两用物项出口许可？

A3：应从以下两个层面分析是否需要申请许可：（1）出口设备是否会因为因含有一定成分的受控物项而受控于中国出口管制规则；（2）即使受控零部件包含在设备中并不单独出口，是否需要为其申请出口许可？

在第一个层面，目前中国针对境内生产制造的物项暂未制定“因含有一定成分比例的受控物项而导致整个物项直接受控”的规则。因此，如果从中国境内出口的设备本身不符合任何两用物项的描述，通常不会因含有一定成分的受控零部件而受控于中国出口管制规则。

在第二个层面，《两用物项清单》第一部分第二节第（一）条“通用说明”第1款明确规定“本清单中物项包括……集成在其他产品中作为其主要成分且可被拆卸、移作他用的物项”。因此，如果产品中含有的受控零部件并非主要成分或无法拆卸移作他用，通常而言该产品不属于《两用物项清单》中的物项，不会受控于中国出口管制规则，无需申请出口许可。

Q4：如果出口产品中仅含有微量的稀土元素，是否属于受控物项？

A4：商务部在《两用物项常见问题解答之四》中明确答复，公告中列管的合金、靶材等物项，管制范围既包括只含有列管元素的合金、靶材，也包括同时含有列管元素及未列管元素的合金、靶材。该答复并未对列管元素成分的含量作出具体规定，因此通常而言出口物项并不会因稀土元素的含量较低而受到豁免。《两用物项常见问题解答之四》中举例：“规格为‘铝70%-90%，镁1%，钪1%’的‘铝合金粉’，属于管制物项‘钪铝合金’范围。”从这一示例中可以看出，稀土元素钪的含量极低，只有1%，但仍属于管制物项范围。因此，即使出口产品中仅含有微量的稀土元素，也属于受控物项。这背后的规制逻辑在于：稀土作为一种基础资源，在产业链中的作用类似于“味精”，通常只在产品中添加少许即可实现功能，因此如设置一定的成分比例门槛可能导致管控效果大打折扣。

Q5：如何判断含有稀土成分的永磁材料是否属于管控范围？

A5：商务部在《两用物项常见问题解答之四》中就如何界定永磁材料管制范围作出重要解释：由含有特定稀土成分的永磁材料经进一步简单加工形成的初级加工产品，如片、瓦、环以及相关磁组件，属于管制范围，可能涉及磁钢、磁环、磁石等多种名称；进一步深度加工形成的电子元器件（如电机）或电子产品（如扬声器、耳机等），不属于管制范围。但是，由于上述官方解答中并未详细定义“简单加工”与“深度加工”，因此在实操中企业经常难以判断自身产品是否属于“深度加工”的豁免范围。

根据实务经验，永磁材料需要被转换成带电、能量转换或信号传导功能的电子元器件，才符合“深度加工”的标准，如果永磁材料只是与塑料外壳、金属插销、拉簧等机械部件结合形成具有吸合、脱扣或其他功能的机械结构，不具备深度加工到电子元器件的特征，被认定为管制物项的可能性较大，如未经许可擅自出口，可能面临被海关质疑或扣货进而耽误货期的风险。

二、域外效力：聚焦《两用物项条例》第49条

不同于美国，中国出口管制的效力并未过度扩张至域外。依据《两用物项条例》第二条，中国出口管制涵盖从境内向境外转移两用物项，以及中国公民、法人和非法人组织向外国组织和个人提供两用物项，包括贸易性出口及赠送、展览、合作、援助等多样转移方式。对于两用物项后续在其他国家的再出口或境内转让，除非违反原先许可证条件，原则上不再受中国出口管制的约束。相比之下，美国《出口管制条例》明确指出不仅管制从美国境内转移到境外的“出口”行为，还管制将物项从外国转移到另一个外国的“再出口”以及一国境内最终用户变化的“境内转让”行为。

在此监管范围下，中国出口管制的域外效力主要通过对最终用户和最终用途的监管实现：

• 申请许可需要声明最终用户与最终用途：根据《两用物项条例》第16条，在申请两用物项出口许可时应当提交最终用户出具的最终用户和最终用途证明文件，说明出口两用物项的最终用户与最终用途，并承诺未经许可不将上述两用物项用于声明以外的用途或转让给第三方。

• 最终用户与最终用途发生变更时需重新申请许可：根据《两用物项条例》第18条，在出口许可证的有效期限内，一旦出口经营者需要对出口物项、出口目的国家和地区、最终用户以及最终用途等“关键要素”进行变更，就必须重新申请两用物项出口许可，同时交回原出口许可证件，并暂时停止出口行为。

尽管通过最终用户与最终用途监管可以实现一定程度的域外效力，但是，一旦经营者在境外对管控物项进行了加工，使其变成了另外的新产品，该等产品在境外的后续流转过程通常而言不会落在中国出口管制的管控范围内。

针对境外产品的出口管制，《两用物项条例》第49条确立了有限范围的“加工行为”境外管辖。《两用物项条例》第49条规定：境外组织和个人在中华人民共和国境外向特定目的国家和地区、特定组织和个人转移、提供下列货物、技术和服务，国务院商务主管部门可以要求相关经营者参照本条例有关规定执行：（一）含有、集成或者混有原产于中华人民共和国的特定两用物项在境外制造的两用物项；（二）使用原产于中华人民共和国的特定技术等两用物项在境外制造的两用物项；（三）原产于中华人民共和国的特定两用物项。

尽管上述规定更多赋予了中国两用物项出口管制一定的域外效力，但这与美国出口管制过度扩张的域外管辖截然不同：一方面，该境外管辖仅适用于特定目的国家和地区、特定组织和个人以及特定两用物项，并非不加区分地适用于所有境外两用物项流转情形。商务部有权根据实际情况，决定对哪些组织和个人、哪些目的国家和地区的何种两用物项出口交易进行域外管辖。另一方面，上述规则并非自动执行，其仅为商务部提供了一种监管选择。只有当商务部提出具体“要求”后，相关经营者才需履行相应义务，而关于具体“要求”的方式方法，仍有待后续执法实践进一步探索与明确。

实操案例分享

案例背景：一家中国供应商向德国工厂出口磁铁，德国工厂将其加工成产品组件A后，发货至墨西哥客户处进行进一步组装。德国工厂为中国供应商的磁铁出口许可申请提供了“最终用户和最终用途证明”，承诺自身是购买该批磁铁的最终用户，材料仅用于生产产品组件A，并且未经审批不会将上述材料转让给第三方。

问题探讨：

（1）德国工厂加工后的组件是否仍处于中国出口管制的管控范围？

如前所述，《两用物项条例》第49条对于境外制造两用物项尚未制定最低价值含量或加工程度的明确标准，且中国并未针对货物在境外加工后再出口建立自动的域外管辖机制。此外，《两用物项条例》第49条所述的域外效力并非自动生效，而是在商务主管部门提出明确要求时，相关境外组织和个人才需要参照执行。因此，在一般情况下德国工厂加工后的组件不在中国出口管制的管控范围内。

（2）德国工厂再出口至墨西哥的行为是否可能违反“最终用户和最终用途证明”中的承诺？

《两用物项条例》第24条规定：“两用物项的最终用户应当按照国务院商务主管部门要求作出承诺，未经国务院商务主管部门允许，不得擅自改变两用物项的最终用途或者向任何第三方转让。”在本案例中，中国供应商在许可证申请中明确的最终用户是德国工厂，最终用途是将永磁材料用于产品组件A的生产。德国工厂在“最终用户和最终用途证明”中承诺的内容为“不将上述永磁材料转让给任何第三方”。从实际交易链条分析，德国工厂并未将永磁材料转让给任何第三方，而是自行进行加工后，将加工完成的成品或半成品再出口至墨西哥，因此，其行为并未违反“最终用户和最终用途证明”中所做出的承诺。

但是，仍需提醒广大出口经营者注意，实务中存在监管部门在“最终用户和最终用途证明”模板中要求出口经营者承诺“不将使用中国管制物项生产、加工的产品提供给美国军事最终用户/用途”的情形。在此场景下，出口经营者应确保掌握并持续监控两用物项及使用两用物项生产产品的后续流转过程，避免其被应用于任何美国军事用户与用途，进而导致违反申请许可时作出的最终用户与最终用途承诺。

三、执法动向：海关质疑程序

尽管许可证的发证机构为商务部配额许可证事务局与其委托的省级商务主管部门（通常为省商务厅），但主要的出口管制执法活动目前仍由海关承担。目前，各地出口管制的执法力度明显加强。根据《中华人民共和国出口管制法》第34条，未经许可擅自出口管制物项，或超出许可范围出口管制物项，违法经营额50万元以上的，并处违法经营额五倍以上十倍以下罚款；没有违法经营额或者违法经营额不足50万元的，并处50万元以上500万元以下罚款；情节严重的，责令停业整顿，直至吊销相关管制物项出口经营资格。

除上述行政处罚外，企业还可能面临被海关扣货并启动质疑程序的风险。2025年6月，海关总署发布2025年第123号公告《关于两用物项出口管制海关质疑有关事项的公告》。根据该公告，出口货物发货人未向海关交验由国家出口管制管理部门颁发的许可证件，海关有证据表明出口货物可能属于出口管制范围的，应当向出口货物发货人提出质疑。

我们将海关质疑程序梳理如下，供出口经营者参考：

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在出口通关环节，海关对货物是否属于两用物项的鉴别与核查往往需要一定时间。若在此期间海关对相关出口货物存在疑问并启动质疑程序，在鉴别或质疑期间，货物将被暂缓放行，这直接可能导致货物无法按原定计划离港，进而引发货期延误。对于企业而言，货期延误可能带来一系列连锁反应：与海外客户的合同违约风险增加，需承担高额的违约金；货物滞留港口还会产生滞港费、仓储费等额外成本；长期来看，还可能损害企业在国际市场的商业信誉，影响后续合作机会。

因此，企业在开展出口业务时，务必提高风险防范意识，对自身出口货物是否可能落入两用物项范围进行全面且谨慎的评估，精准判断货物属性。若经评估无法确认是否落入两用物项范围，应提前规划，主动向商务部申请物项分类咨询，明确货物的管制属性；对于确属管制范围的货物，需按规定及时申请两用物项出口许可，确保在货物出口前完备各项合规手续。通过这种前置性的合规操作，企业能够有效避免因货物在通关时受到海关质疑而陷入货期延误的困境，从而最大限度减少不必要的经济损失，保障出口业务的顺畅开展。

四、小结与建议

综观中国出口管制制度的发展脉络，其核心逻辑始终围绕国家安全与利益、国际形势变化而动态演进，具体体现在三个维度的深化与完善：

• 在物项范围上，呈现出管控清单拓展与细化的显著特征。从《两用物项条例》实施至今，《两用物项清单》的出台与《许可证管理目录》的协同调整，既回应了技术迭代与产业升级的现实需求，也为企业判断产品是否受控做出了指引，要求企业结合产品技术参数、用途场景综合判断，避免陷入“唯海关编码论”的误区。

• 在域外效力上，《两用物项条例》第49条确立的有限管辖原则，彰显了中国与美国“长臂管辖”模式的本质区别。中国的域外监管聚焦于最终用户与最终用途的穿透式管理，且以“特定物项、特定主体、特定场景”为边界，尤其对境外加工后的物项流转保持审慎克制。这种“必要且适度”的管辖逻辑，既维护了国家核心利益，也为企业的跨境经营预留了合规空间。

• 在执法实践中，货物在海关质疑与鉴别期间的暂缓放行可能引发连锁反应，倒逼企业将合规审查前置——从物项属性预判到许可证申请规划，从供应链核查到应急机制搭建，任何环节的疏漏都可能导致商业损失。

中国出口管制制度的精细化发展，既是挑战，也是企业提升全球竞争力的契机。唯有将合规内化为业务基因，才能在复杂的国际经贸环境中实现稳健发展。因此，建议企业从以下方面建立与完善出口管制合规体系：

• 其一，建立动态清单管理机制。定期对照最新管控标准更新企业内部物项数据库，重点标注稀土永磁材料、石墨、无人机零部件等高频争议品类，对于无法确定受控与否的物项，主动向主管部门申请分类咨询，留存书面答复作为合规凭证。

• 其二，构建“了解受控情况+掌握最终用户+黑名单筛查”的风险评估体系。在掌握物项的受控情况的同时，关注物项的最终用户与最终用途情况，一旦发生变化及时报告商务部并申请许可证变更。此外，由于近期中国管控名单、不可靠实体清单与反制清单的更新频率明显加强，建议企业对涉及管制物项的交易中所涉的直接交易方、最终用户均进行黑名单筛查，避免与被列入黑名单的主体开展违规交易。

• 其三，完善全流程风险防范预案。在合同中预设出口管制合规条款，嵌入“用途变更通知义务”，在通关前核查许可证件是否备齐、最终用户证明是否真实，通过内部管控流程与合同条款，全方位防范国际贸易中的出口管制风险。