2025年7月9日，上海市国资委公开发布《上海市国资委监管企业参股管理合规指南》（沪国资委法规〔2025〕112号，2025年5月8日印发，以下简称“《合规指南》”）[1]。《合规指南》系依据《国有企业参股管理暂行办法》（国资发改革规〔2023〕41号，以下简称“《管理办法》”），结合上海国有企业实际制定，旨在进一步规范上海市国资委监管企业参股管理。此外，《合规指南》附件《章程参考条款（国有参股股东权益保护）》（简称“《国有参股企业章程参考条款》”）的发布，意味着上海市国资委于2018年10月30日发布的《关于印发〈章程示范条款（国有参股股东权益保护）〉的通知》（沪国资委法规﹝2018﹞371号，以下简称“《国有参股企业章程示范条款》”）同时废止。

笔者对比《管理办法》，结合相关法律法规以及国务院国资委网站互动热点回复，以及我们对于国有企业参股管理法律实务经验[2]，梳理了《合规指南》的十大要点并进行解读，以加深对上海市国有企业参股管理的理解。

一、明确参股禁止与限制

《合规指南》第6条在《管理办法》第6条的基础上，进一步明确上海市国有企业参股禁止与限制，具体包括：（1）严禁：不符合国家或上海产业政策、威胁或损害我国国家利益和国家安全的境外投资、未按规定履行完成必要审批程序的参股项目；（2）严格控制：不符合企业发展战略和规划、非本企业主业投资的参股项目。以上新增条款具体如下：

点击可查看大图

二、履行分类备案管理

依据《合规指南》第9条规定，参股投资应当按照《上海市国资委监管企业投资监督管理办法》（沪国资委规划〔2021〕62号，以下简称“《投资监督管理办法》”）及监管企业有关规定履行分类备案管理。

依据《投资监督管理办法》，根据监管企业不同类型实行境内重大投资项目、境外投资项目和非主业投资项目分类备案管理。备案管理分为事前备案和事后备案。事前备案是指监管企业董事会在投资项目决策前备案，事后备案是指监管企业董事会在投资项目决策后备案。对此，《投资监督管理办法》第8条、9条，分别对须事后备案、须事前备案的投资项目的类型作出规定，具体如下：

点击可查看大图

三、 参股投资合规审查

《合规指南》第14条在《管理办法》第14条的基础上，新增“监管企业应当建立参股投资合规审查制度，投资决策前应当由合规部门或合规负责人对参股投资发表合规审查意见”。

点击可查看大图

我们理解，《合规指南》第14条将合规审查作为投资决策前必经程序而非可选程序，此举明确了合规部门或合规负责人在国有参股企业投资决策中的审查职责，有利于进一步提高投资决策的合规性、独立性。

四、特殊股东权利机制

《合规指南》第12条规定，参股投资前，应根据实际考虑股权回购、业绩补偿、跟售权、领售权、反稀释权、优先清算权等保障国有股东权益的条款和安排，并尽可能通过投资协议、参股企业公司章程落实。参股企业是股份有限公司的，可以考虑在参股企业适用类别股制度等特殊事项。

此外，相比《国有参股企业章程示范条款》，《国有参股企业章程参考条款》新增其他特殊股东权利机制，对于跟售权、领售权、反稀释权、优先清算权提供了相关参考条款。因此，我们建议国有参股企业在公司章程中参考上述条款，进一步保障国有股东权益。

五、公司僵局解决

《合规指南》第12条规定，参股投资前，应根据实际考虑僵局化解机制等保障国有股东权益的条款和安排，并尽可能通过投资协议、参股企业公司章程落实。

相应的，《国有参股企业章程参考条款》依据《公司法》第231条、《最高人民法院关于适用《中华人民共和国公司法》若干问题的规定（二）》（简称“《公司法司法解释二》”）第1条的相关规定，新增“公司僵局条款”，具体如下：

点击可查看大图

根据我们的实务经验，在国有参股企业的公司章程中预先设置公司僵局条款，当出现僵局情形时赋予国有企业回购退出权，是一种可行的解决机制。因此，建议国有参股企业章程中纳入上述公司僵局条款。

六、对参股企业出资、借款、担保

《合规指南》第15条在《管理办法》第12条的基础上进一步细化，除法律、法规另有规定外，国有企业与其他股东共同出资新设参股企业，应同期限认缴出资，同比例实缴出资，不得对其他股东出资提供借款、担保等财务资助，具体如下：

点击可查看大图

此外，《合规指南》第22条规定，严格控制对参股企业提供担保或借款，确需提供的，应当严格履行决策程序，超股权比例提供担保或借款的按照《市国资委监管企业融资担保及资金出借管理办法》（沪国资委评价〔2023〕79号）执行。

值得关注的是，对于央企参股企业的借款、担保，亦有专门法规规定[3]，具体如下：

点击可查看大图

七、受让股权涉及的核查出资

《合规指南》第16条规定，以受让股权形式参股投资的，在受让股权前应充分核查转让方的缴付出资情况。

根据我们的实务经验，在国有企业受让股权的交易中，转让方通常会被要求在股权转让前完成实缴出资，且提供实缴出资凭证。此举主要是为避免因受让未实缴出资的股权，在公司不能清偿到期债务时，被债权人依据《公司法》第54条、第88条及《最高人民法院关于适用《中华人民共和国公司法》若干问题的规定（三）（2020修正）》第13条、第18条的相关规定，要求受让方提前履行出资义务，或与转让方承担连带责任。

八、参股企业决策参与

《合规指南》第20条在《管理办法》第16条的基础上进一步新增，对股东会出席和表决机制变动、重大借款、大额资金划转、关联交易事项，应当结合公司章程规定深入研究论证，充分表达国有股东意见。

点击可查看大图

值得关注的是，《管理办法》第12条、《合规指南》第24条均规定，参股企业通过增资扩股引入其他投资者，参与投资的企业即国有股东应当在决策过程中，按照国有资产监督管理有关规定就资产评估、进场交易等发表意见。针对前述情形，国资委在其官方网站回复[4]：国有股东应按照企业国有资产监督管理有关规定在上述经济行为的决策会议上，就其需要进行资产评估和履行国有资产评估备案程序表达意见，最终以股东会决议为准。

九、 参股后评估管理

《合规指南》第23条规定，原则上应在参股投资完毕的一个完整会计年度后不超过三年内，开展参股后评估，通过评估管理，完善投资决策机制，提高投资管理水平。评估可以聘请具有相应资质和能力的中介机构实施。

因此，我们建议国有参股企业按照上述规定积极开展参股后评估，提高投后管理水平。

十、明确参股退出原则

《合规指南》第28条在《管理办法》第24条的基础上明确国有企业应当退出的参股企业条件之一“长期亏损”的时间要求，即连续3年以上，具体如下：

点击可查看大图

值得关注的是，《关于优化中央企业资产评估管理有关事项的通知》（国资发产权规〔2024〕8号）规定，中央企业及其子企业拟通过公开挂牌方式转让无法获取标的企业资料的参股股权时，依照相关法律和企业章程履行决策程序后，可以不对相关标的进行评估。对此，国资委在其官方网站回复[5]“实践中，参股股权的转让底价不低于原始投资成本”。

[注] 

[1]关于印发《上海市国资委监管企业参股管理合规指南》的通知，

https://www.gzw.sh.gov.cn/zcwj_gzjgwj/20250709/afd0d613794d4287a10654f42ac36599.html.

[2]参见笔者在微信公众号“颖悟律评”发表的《国资监管热点问题汇编：国有产权转让篇、国有资产转让篇、国有企业增资篇》

https://mp.weixin.qq.com/mp/homepage?__biz=MzkzMDUwNDU2Mg==&hid=7&sn=5addd4d136022a57b7669eaaeb7b24f8&scene=18#wechat_redirect.

[3]《2025年2月国资委网站五大互动热点》，

http://www.sasac.gov.cn/n2588040/n16134869/c32954263/content.html  

[4]《国有参股企业增资是否进行资产评估及备案？》，

http://www.sasac.gov.cn/n2588040/n2590387/n9854167/c15897971/content.html

[5]《关于公开挂牌转让未经评估的股权、资产等相关问题的咨询》，

http://www.sasac.gov.cn/n2588040/n2590387/n9854167/c32490838/content.html