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基础设施和公用事业领域特许经营协议系列文章之一： 司法实践观察及政府行使终止权的法律依据
基础设施和公用事业领域特许经营协议系列文章之一： 司法实践观察及政府行使终止权的法律依据
一、引言
近日，某企业与当地政府的特许经营合同纠纷引发行业广泛关注。该案中，企业于2011年通过公开招投标获得某污水处理厂工程25年BOT特许经营权，在正常履约且出水水质达标的情况下，因当地其他企业建设的同类净水厂项目投入运营，该企业的特许经营权被提前终止。双方就赔偿金额未能达成一致引发诉讼，该企业向政府的索赔金额近3亿元。
基础设施和公用事业特许经营作为衔接政府与社会资本的重要模式，其核心逻辑在于通过契约化安排实现“公共服务高效供给”与“社会资本合理回报”的双赢。据统计，全国累计落地的特许经营项目数量已经超过了10万个，覆盖污水处理、城市燃气、垃圾焚烧等民生领域，总投资规模突破20万亿元。这类项目往往具有投资规模大、运营周期长（普遍为20-30年）、涉及诸多复杂关系平衡（政府监管、企业盈利、公众服务质量）的特点。
然而，随着近年来新型城镇化加速、生态环保标准升级、地方政府规划调整等因素叠加，特许经营的“动态平衡”被打破，提前终止纠纷逐渐从“个案偶发”转向“领域多发”。上述案件并非孤例，类似案件折射出政府方行使终止权的边界与尺度问题，反映出特许经营项目中行政性与契约性的冲突：一方面，政府基于公共利益调整布局可能触发终止权；另一方面，特许经营者的合法预期利益需得到合理保障。
从法律层面来看，2024年修订的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》在政府行使终止权方面呈现了从“单方优益”转向“双向约束”的演进趋势，明确区分政府方原因与经营者原因导致的终止，前者强调政府公平合理补偿的义务，后者则约束经营者承担资产移交、债务清偿等责任。同时，该管理办法配套了优先原经营者重新招选等条款，保障公共服务的持续稳定供应。
随着特许经营模式在市政公用事业领域的深入推进，政府终止权的规范行使与经营者权益保护的平衡愈发关键。此类纠纷的妥善处理，不仅关乎单个项目的盈亏成败，更影响社会资本参与公共服务的信心。基于此，本文将结合司法实践现状与法律依据，剖析政府提前终止特许经营协议的依据问题。
二、特许经营协议纠纷司法现状观察
本文的特许经营协议特指基础设施和公用事业领域的特许经营协议。从实践近期观察来看，与此有关的特许经营协议的纠纷案件数量呈上升趋势，但受限于行政协议的特点，最终走到司法程序并公开上网的司法案例数量还是相对有限。
我们在某法律信息网站设置案由关键词为“行政协议”、设置关键词为“特许经营”，能检索到约197份裁判文书（截至2025年7月6日）。需要说明的是，我国并非案例法国家，案例也并非法律依据，案例更多是用于我们开展工作的工具或参考。
对这197份裁判文书进行分析，我们发现有以下几个特点：
第一、相关纠纷主要集中在基础设施和公用事业领域（如燃气、供水、污水处理、垃圾处理等）。其中，污水处理领域的纠纷占比最高，这与近年来生态环境治理力度加大、排放标准等监管要求提升密切相关。
第二、案件区域分布呈现不均衡的特征。河南省以64件位居首位，占比达32.5%；福建、湖南分别以15件、14件紧随其后，合计占比14.7%；四川、河北、北京等地区案件数均在6-11件区间。河南、福建等地近年来在市政公用事业领域特许经营项目落地较多，因项目周期长、涉及情况复杂，纠纷暴露概率相对较高。
第三、大部分案件围绕“终止合法性”与“补偿金额合理性”两大核心问题展开。终止合法性方面，政府方常以“公共利益需要”、“经营者未达标运营”为由主张终止权，企业则往往以“监管标准不适用”、“公共利益界定模糊”、“政府违约在先”等理由进行抗辩。补偿金额合理性方面，政府方多倾向按“项目账面残值”核算，而企业则往往倾向按照投资额和预期收益来主张，两者差额可达数倍。
第四、审理难点主要集中在三方面。一是“行政优益权”与“契约严守”的价值取舍，部分法院更侧重公共服务连续性，对政府终止权审查较宽松；二是“公共利益”的司法认定缺乏统一标准，多依赖地方政策文件或行业惯例；三是经营者的损失测算较为复杂，法院往往需要委托第三方评估，审理周期普遍超过1年。
三、行使提前终止权的法律依据
特许经营行政协议提前终止，直接关系到公共服务的连续性、特许经营者的合法权益及社会公共利益的平衡，其权力边界与行使条件需严格以法律为依据。
由于此类特许经营项目兼具行政性与契约性的双重属性，提前终止权的行使既需遵循行政法上的合法性原则，也需符合民事合同法律规范中关于权利行使的基本要求。
民事合同项下的提前终止，最核心的法律依据是《民法典》第563条有关当事人提前终止合同的规定，法律原理是基于未履行主要义务或其他违约导致合同目的无法实现。
具体到特许经营协议提前终止情形下，有几个特点：
第一、参照民事合同的原理进行做出规定。例如《基础设施和公用事业特许经营管理办法（2024）》第四十一条：在特许经营期限内，因特许经营协议一方严重违约或不可抗力等原因，导致特许经营者无法继续履行协议约定义务，或者出现特许经营协议约定的提前终止协议情形的，在与债权人协商一致后，可以提前终止协议。
第二、就提前终止情形做出特别规定。例如《市政公用事业特许经营管理办法（2015修正）》第十八条：获得特许经营权的企业在特许经营期间有下列行为之一的，主管部门应当依法终止特许经营协议，取消其特许经营权，并可以实施临时接管：（一）擅自转让、出租特许经营权的；（二）擅自将所经营的财产进行处置或者抵押的；（三）因管理不善，发生重大质量、生产安全事故的；（四）擅自停业、歇业，严重影响到社会公共利益和安全的；（五）法律、法规禁止的其他行为。
地方层面也陆续出台相关规定。以北京为例：《北京市城市基础设施特许经营条例》第三十二条，基于行政优益性原则，允许政府基于公共利益需要，收回特许经营权、终止特许经营协议，但应当给予补偿。该条例第四十条规定，特许经营者有下列情形之一的，由实施机关责令限期改正；拒不改正的，可以收回特许经营权、终止特许经营协议，并实施临时接管：（一）违反法律、法规的规定或者特许经营协议的约定，情节严重的；（二）不履行检修保养和更新改造义务，危害公共利益和公共安全的；（三）擅自转让、出租、质押、抵押或者以其他方式擅自处分特许经营权或者特许经营项目资产的；（四）擅自停业、歇业的；（五）法律、法规规定或者特许经营协议约定的其他情形。
总体而言，由于特许经营协议投资金额高、履行周期长又涉及社会公共利益，政府方面行使提前终止权，应当是非常审慎的，应该是建立在出现严重违法违约情形的前提下。但客观说，如何界定严重违法违约、如何界定合同根本目的无法实现，还是存在相当不确定性。司法实践中的做法也并不统一，具体可以详见我们后续会陆续发布的相关文章，具体分析司法实践中几种常见的提前终止情形。
