一、低空经济成为中美竞争的关键领域

低空经济是在低空空域内（通常为1000米以下，根据实际需要可延伸至不超过3000米），以民用有人或无人航空器为主体，围绕载人、载货及其他作业等低空飞行活动。[1]低空经济主要聚焦于通用航空产业中的关键飞行器，包括传统的通用航空飞机、无人机（Unmanned Aerial Vehicle, UAV）以及新兴的电动垂直起降航空器（eVTOL）等，并涵盖与之相关的大量高新技术，其核心发展逻辑在于通过无人航空器的低空飞行活动，带动产业融合与经济发展，同时在军事防御与应急救援等领域提供支撑。[2]

中国将低空经济视为新质生产力的重要代表。当前，中国的无人机在全球市场占比约74%，工业级无人机占比约55%。[3]无人机制造覆盖完整产业链，其中包括上游的关键零部件制造（飞行控制与导航系统、动力与能源系统、航空结构与材料），中游的整机组装与集成，以及下游的多元场景应用及软件技术。[4]与之相对应，美国特朗普总统在2025年6月6日签署了一项释放美国无人机主导力行政命令（Unleashing American Drone Dominance），旨在确立美国无人机产业的技术与制度主导地位，确保美国在无人航空器系统（Unmanned Aircraft Systems, 以下简称“无人机系统”或“UAS”）开发研究、商业发展和出口领域的持续领导地位。[5]

在此背景下，低空经济已成为中美战略竞争的新焦点，其博弈实质体现为以进出口管制为核心的国家安全、经济增长与产业升级的多重竞争。本文的研究目的在于探讨在低空经济领域中，企业在开展跨境贸易与技术合作过程中所面临的中美进出口管制法律冲突与合规挑战，并分析企业如何在双重监管体系下实现安全、合规与可持续发展。

二、中美对低空经济相关物项的进出口管制措施比较研究

1.关于航空器、无人机相关物项的中美管制清单对比

中国：从《两用物项出口管制清单》（以下简称“清单”）和《两用物项和技术进出口许可证管理目录》（以下简称“目录”）根据关键词“航空器”、“无人驾驶航空器”筛选出下列相关物项。

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《清单》和《目录》对无人机的出口实行相应管制，从材料生产、制造加工到整机组装及反无人机系统，均被纳入监管，监管覆盖无人机产业的上、中、下游各个环节。其管制不仅对无人机系统的关键物项进行管理，还在推动无人机产业发展的同时兼顾国家安全与国际防扩散义务。

美国：从《商业控制清单》（Commercial Control List, CCL）中根据关键词“航空器（aircraft）、UAV”筛选出下列相关物项。

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CCL中对UAS/UAV及其关键部件的主要管控原因集中于国家安全（NS）、反恐（AT）和区域稳定（RS）三个方面，通过出口管制体系维护其技术与军事优势，防止高性能飞控、导航与通信技术外流至潜在竞争国家，或被非国家行为体滥用。此类管制不仅服务于国际防扩散目标，更反映出美国在低空经济的无人系统产业中以安全为导向、以技术优势为核心、以地缘政治为延伸的综合治理思路。

2.中国对无人机系统的出口管制措施

中国对无人机系统及其相关高新技术领域实行相应的出口管制，以防止本国高新技术外流，并履行国际防扩散义务，体现了中国在国家安全、科技安全与开放合作之间实现战略平衡的治理思路。

根据《出口管制法》以及《两用物项出口管制条例》（以下简称“条例”），中国对两用物项的出口实行许可制度，管制物项包括该货物、技术、服务等物项，以及物项相关的技术资料等数据，履行防扩散等国际相关义务。中国商务部会同其他部门公布《清单》和《目录》，细化了低空经济产业中的无人驾驶航空器、航空发动机、航空电子设备及反无人机系统等物项的管制要求。

3.美国对无人机系统的管制措施

美国通过一系列管制措施，一方面阻止中国进入美国无人机供应链，阻断中国企业获取无人机产业关键前沿技术，另一方面推动美国本土UAS产业发展。

自2020年起，美国通过一系列法案在无人机供应链采购方面去除中国的影响。《2020财年美国国防授权法案》（National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2020）第848条（NDAA §848）明确要求禁止美国国防部采购或使用由“受中国政府控制或影响”的无人机系统及其相关服务和设备。[7]2023年《美国安全无人机法案》（American Security Drone Act of 2023, ASDA 2023）进一步禁止联邦机构采购或使用此类无人机。[8]此后，该限制措施被《2024财年美国国防授权法案》（National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2024）第1823-1825条吸收采纳。[9]美国国防部和国家航空航天局在2024年12月时发布一项临时规则（interim rule）以修订《联邦采购条例》（Federal Acquisition Regulation），从而落实禁止采购或使用由ASDA 2023所涵盖的外国实体制造或组装的无人机系统。2025年1月3日，美国商务部产业与安全局负责（Bureau of Industry and Security，BIS）发布《拟议规则制定预先通知》（Advance Notice of Proposed Rulemaking, ANPRM），将无人机系统相关的信息与通信技术（Information and Communications Technology and Services, ICTS）纳入国家安全监管体系，防止中国及俄罗斯等“外国对手”通过掌控UAS及其ICTS供应链，对美国关键基础设施、通信网络及数据安全造成威胁。[10]2025年9月26日，美国联邦通信委员会（Federal Communications Commission, FCC）宣布新一轮针对由外国对手控制的“坏实验室”（Bad Labs）的执法行动，拒绝了4家与中国政府有关的实验室认证申请，以确保进口电子设备认证的安全性与独立性。[11]此举将实验室安全正式纳入国家安全审查，实质上是美国对中国无人机产业链信任与准入机制的进一步收紧。

此外，美国运用1962年《贸易扩展法》（Trade Expansion Act of 1962）第232条（Section 232）赋予总统对“足以威胁或削弱国家安全情形”的某类进口商品采取相应措施。2025年5月9日，美国BIS宣布启动对商用飞机、喷气发动机及相关零部件进口对国家安全影响的第232条调查。[12]2025年7月1日，美国商务部长依据第232条启动了一项调查，以确定无人机系统及其零部件和组件的进口是否对国家安全产生影响。[13]上述调查体现了特朗普政府在关键产业领域强化贸易与国家安全政策的战略取向。

从出口管制措施来看，美国《出口管理条例》（Export Administration Regulations, EAR）是美国出口管制制度之核心规范，由BIS负责实施，主要调整民用物项及军民两用物项之出口、再出口及相关行为。依EAR之规定，除美国原产物项及位于美国境内或过境美国之物项外，外国产品[14]若符合“最小比例规则”（De minimis U.S. content）或“外国直接产品规则”（Foreign Direct Product Rules），亦属于其管辖范围。[15]

1）“最小比例规则”（De minimis U.S. content）

0%规则：某些敏感外国产品（如高性能计算机、加密技术、军品等）只要含有美国原产受控成分，即无论比例多少，均受EAR管辖。

10%规则：针对E组国家，外国制造商品若含有受控美国原产成分，其美国成分价值超过10% 时，受EAR管辖。[16]

25%规则：除前述特殊情形和出口至国家组为E:1/E:2国家外[17]，外国产品其美国原产受控成分价值占外国产品总价值的比例超过25% ，则受EAR管辖。

2）“外国直接产品规则”（Foreign Direct Product Rules）

FDP Rules是美国EAR的一项域外管辖规定。其核心逻辑是，如果外国制造的产品或技术，是由美国的特定技术、软件或设备直接生产或开发的，那么即便该产品是在美国境外制造的，它仍可能受到EAR管辖。

通过此类制度设计，美国实质确立了对非美国境内产品的“长臂管辖”。自2022年2月24日起，BIS对运往俄罗斯的航空物项实施严格管制，并新增对特定飞机及零部件的许可要求；[18]自2022年3月2日起，该限制措施同样适用于白俄罗斯。由此，凡在美国制造，或含有超过25%美国原产受控成分的外国制造飞机，只要拟出口、再出口至俄罗斯，或在俄罗斯境内转移，均须获得BIS许可。[19]

截至目前，被列入美国实体清单的中国航空航天企业有118家。[20]被列入实体清单后，若拟向其出口、再出口或境内转移任何受EAR管辖的物项，均须事先获得BIS许可，且在审查中适用“推定拒绝（Presumption of Denial）”的许可政策。[21]这意味着相关技术转移、软件授权乃至远程数据访问将被严格限制，从而实质上切断中国无人机企业获取美国关键技术的渠道。自2020年起，美国BIS又陆续增列军事最终用户清单（Military End-User List, MEU List），涵盖多家中国航空航天企业。[22]特定物项若转移至军事最终用户清单上的实体，需获得BIS许可。此举在于防止美国两用技术被外国军方或与军方有关的实体获取。截至目前，被列入MEU List的中国航空航天企业有14家。[23]

在扶持美国本土UAS发展方面，2021年1月12日，美国调整了EAR中对中低速远程无人机出口政策。对于航程大于等于300公里、载荷大于等于500千克、但最大真实空速低于800公里/小时的无人机及其相关导弹技术物项，进行逐案审查，不再适用“拒绝（policy of denial）”的许可政策。[24]该调整体现了美国放宽对中低速远程无人机的出口限制，旨在在国家安全与经济利益之间寻求平衡。2025年9月15日，美国国务院政治军事事务局（Bureau of Political-Military Affairs）在其UAS政策更新中提及，美国要加快无人机系统技术商业化，强化出口能力，推广国际市场，兼顾国家安全考量，控制敏感技术扩散，防止军事用途滥用。[25]

三、低空经济企业面对中美规则博弈的合规之道

在低空经济快速发展、跨境贸易日益频繁的背景下，企业不仅要遵守中国的出口管制与进口安全审查制度，还需要防范美国长臂管辖、供应链断裂、技术封锁的风险。低空经济企业的合规难点有如下几项：

1.物项识别与归类难点

与其他出口经营主体相同，低空经济领域的企业也必须对拟从中国出口物项进行系统识别与分类管理。企业需严格对照《清单》和《目录》，确认其产品中的物项是否属于管制范围。美国EAR则要求企业判断产品是否受EAR管辖以及确认其出口管制分类编码（ECCN）。中国的《清单》和《目录》与美国的CCL虽然在大类上都为10个大类，但两者在物项归类逻辑与管制理由设定上存在一定差异。同一物项在中美两国清单中可能被归入不同类别，且适用的管制理由亦不一致，这种体系差异容易导致企业在国际贸易操作中出现重复申报、错位申报或管制义务判断不一致的情况。

另外，需要注意的是，在涉及无人机、航空发动机、航空电子系统及反无人机设备等高技术领域时，部分前沿技术可能难以在现有清单或海关编码中直接找到对应条目。对此，建议企业主动向商务部提交咨询函，申请由商务部确认物项是否属于管制物项，以确保出口行为的合法合规。

2.美国采购禁令下的合规难点

美国的无人机相关禁令，如NDAA §848, ASDA 2023, ANPRM对中国无人机的禁止采购和排除在供应链外，本质上的约束对象是美国联邦机构及其下属部门。但中国企业一旦向美国联邦采购环节的相关部门或分销商供货，可能会触发上述条款的“间接约束效力”。

3.美国FCC针对“不信任实验室”的拒绝认证增加合规成本

在美国销售的UAS需要通过FCC认证，确保无线电频段、通信模块、信号发射功率等符合美国标准。如中国实验室被FCC拒绝认证资格，中国无人机厂商将无法依赖国内实验室进行FCC认证测试，必须转向美国或第三国的被认证实验室，增加成本与周期，合规成本显著提高。低空经济企业应强化FCC方面的合规管理，建立相关的认证资质审查机制，以降低认证障碍、成本上升及潜在法律责任等风险。

4.关注最终用途与目的地风险

根据中国出口管制制度，出口经营者须确保两用物项不被用于军事、恐怖活动或大规模杀伤性武器（WMD）相关用途。申请出口许可时，企业应提交由实际最终用户签署的《最终用户和最终用途声明》，确保用途真实、可追溯；若交易涉及中间商，应提供《情况说明书》说明其角色。主管部门可依据国家安全或外交政策临时限制或禁止特定出口。企业应建立信息监测机制，及时关注商务部公告，防范合规风险。

美国EAR则是通过《通用禁止事项》（General Prohibitions）对最终用途和目的地实施严格限制。[26]其中，通用禁止5（General Prohibition 5）规定出口经营者不得在明知的情形下，将受EAR管辖的物项出口、再出口或境内转移给EAR所禁止的最终用户或用于所禁止的最终用途。通用禁止6（General Prohibition 6）规定，任何受EAR管辖的物项，未经许可或特定授权许可，不得出口、再出口或在境内转移至美国实施禁运或其他受限的国家或地区。企业应开展最终用户与用途尽职调查，关注BIS受限清单和禁运国家，完善合规审查与追踪机制，降低违规风险。

四、结论

低空经济已成为中美技术与制度竞争的新焦点。两国通过出口管制、进口限制和供应链审查等措施，从不同角度维护国家安全与产业优势。对企业而言，这意味着在跨境贸易中同时面临美国“长臂管辖”和中国出口许可制度的双重约束。

因此，低空经济企业应重点做好三方面工作：一是准确识别并归类受控物项；二是强化客户背景审查与最终用途尽职调查；三是完善内部合规体系和记录留存机制。只有建立事前识别、动态审查与持续改进的合规机制，才能在复杂的中美监管格局下实现稳健、合规与可持续的发展。

[注] 

[1]张晓兰，我国低空经济发展面临的问题与政策建议，国家信息中心，https://www.ndrc.gov.cn/wsdwhfz/202412/t20241230_1395328.html

[2]工业和信息化部 科学技术部 财政部 中国民用航空局关于印发《通用航空装备创新应用实施方案（2024-2030年）》的通知，https://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/202403/content_6942115.htm

[3]香港新闻网，中国民用无人机应用潜力巨大，https://www.hkcna.hk/docDetail.jsp?id=101007461&channel=2808.

[4]《通用航空装备创新应用实施方案（2024-2030年）》，第2-8页。

[5]Executive Order, Unleashing American Drone Dominance, 6 June 2025.

[6]NS: National Security 国家安全

AT: Anti-Terrorism 反恐

CB: Chemical & Biological Weapons 化学与生物武器

RS: Regional Stability 区域稳定

UN: United Nations Embargo 联合国禁运
MT: Missile Technology 导弹技术

[7]Public Law 116-92, National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2020, 20 December 2019.

[8]S. 473, American Security Drone Act of 2023, 17 May 2023.

[9]Public Law No. 118-31, National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2024, 22 December 2023.

[10]BIS, Securing the Information and Communications Technology and Services Supply Chain: Unmanned Aircraft Systems, 3 January 2025.

[11]FCC, FCC Denies Second Batch of “Bad Labs” Controlled By China, 26 September 2025.

[12]90 FR 20273, Notice of Request for Public Comments on Section 232 National Security Investigation of Imports of Commercial Aircraft and Jet Engines and Parts for Commercial Aircraft and Jet Engines.

[13]90 FR 31958, Notice of Request for Public Comments on Section 232 National Security Investigation of Imports of Unmanned Aircraft Systems (UAS) and Their Parts and Components.

[14]外国产品是指美国境外生产、制造或开发的任何物项（包括硬件、软件或技术）。

[15]Code of Federal Regulations Title 15 Subtitle B Chapter VII Subchapter C Part 734 § 734.4.

[16]E组国家指：古巴、伊朗、朝鲜、叙利亚。

[17]Code of Federal Regulations Supplement No. 1 to Part 740 — Country Groups.

[18]BIS, Commerce Identifies Aircraft Exported to Russia In Apparent Violation of the Export Administration Regulations (EAR).

[19]BIS, Commerce Identifies Aircraft Exported to Russia In Apparent Violation of the Export Administration Regulations (EAR).

[20]BIS, Supplement No. 4 to Part 744—Entity List.

[21]BIS, Entity List FAQs, Can a listed entity act as purchaser or freight forwarder to transport my shipment of items subject to the EAR to the ultimate consignee or end-user?

[22]BIS, Addition of `Military End User' (MEU) List to the Export Administration Regulations and Addition of Entities to the MEU List. 23 December 2020.

[23]BIS, Supplement No. 7 to Part 744—'Military End-User' (MEU) List.

[24]BIS, Change to the License Review Policy for Unmanned Aerial Systems (UAS) To Reflect Revised United States UAS Export Policy, 11 January 2021.

[25]Bureau of Political-Military Affairs, U.S. Policy Update on the Export of Unmanned Aerial Systems, 15 September 2025.

[26]Code of Federal Regulations Title 15 Subtitle B Chapter VII Subchapter C Part 736 § 736.2.