哈萨克斯坦固体矿产资源非常丰富，采矿业是哈萨克斯坦国民经济的支柱产业之一，也是国际矿业资本的战略要地。近年来，哈萨克斯坦对于矿产资源的开发和国际合作愈加重视，明确鼓励外国投资者参与矿产勘探、开采和加工全产业链，允许外资企业100%控股除铀矿外的矿业项目。2024年7月，中国与哈萨克斯坦签署了《中华人民共和国商务部和哈萨克斯坦共和国工业和建设部关于加强新能矿（关键矿产）领域合作的谅解备忘录》，为促进两国矿业合作、吸引中国投资人参与哈方矿业市场注入了新的强劲动力。对哈萨克斯坦矿业领域的投资多集中于金矿、铜矿、钾盐矿和铀矿。

哈萨克斯坦对本地和国际投资人在本土进行矿产资源开发有一套完整而严谨的监管体系。本文以矿业项目全周期为脉络，以实践为导向，聚焦底土开发的重点环节，从“底土权利获得”“底土使用义务”到关联的“土地政策”，深入剖析矿产资源法律项下投资人的权利来源、法定义务与违约风险，旨在呈现一个立体、务实且贯穿项目全周期的法律实践框架。

一、底土资源开发的法律依据及权利来源

根据哈萨克斯坦《宪法》及《底土和底土资源利用法》的规定，哈萨克斯坦境内所有矿产资源由国家所有[1]，由国家根据法律规定的依据、条件和范围授予底土资源的各项使用权。

（一）底土资源立法的历史沿革

哈萨克斯坦现行矿产资源管理法律主要是2017年颁布并于2018年6月29日实施的《底土和底土资源利用法典》(Code on Subsoil and Subsoil Use)（以下简称“《底土法典》”）。该法律替代了1995年6月28日起实施的《石油法》和1996年1月17日起实施的《底土法》(Subsoil Use Law)（以下称为“《底土法》”），是调整哈萨克斯坦固体矿产、石油和天然气等自然资源勘探和开发的法律基础，规定了国家对底土资源利用权的授予、实现、转让和终止的监管。

在此之前，哈萨克斯坦关于底土资源使用的立法已经过多次改革：

（1）在1999年之前，底土资源使用权是根据许可证和相应的合同（以下称为“许可&合同制度”）授予的，被授权主体即底土资源使用权人（以下称为“底土使用权人”）进行底土作业需获得底土资源使用许可证，并同时与相关主管部门签署底土资源使用合同；

（2）1999年《底土法》进行了修订，从许可&合同制度向单一合同制度过渡（以下称为“合同制度”），即不再需要底土资源使用许可证来确认底土资源的使用权；

（3）2010年，新的《底土法》颁布，在授予底土资源方面延续了合同制度，进一步完善了底土资源使用立法；

（4）2017年12月，《底土法典》颁布，取代了2010年的《底土法》，其作为法典效力优先于其他法律。《底土法典》重新引入了许可制度（以下称为“许可制度”），即底土资源使用权人不需要再签署底土合同，仅需要获得底土资源使用许可证即可享有底土资源使用权。

（二）底土合同及底土权证的过渡安排

尽管经历了数次变更，但在每一次《底土法》和《底土法典》迭代时，相关法律条款均对现行有效的底土合同和底土权证作了过渡性的安排。即，如果在最新修改的法律法规生效时仍然有效的底土合同和/或底土权证，在其原始有效期内，该等合同和权证仍然就其对应范围内的底土区域有效，无需另行办理变更手续。

（三）底土资源开发权证类型

根据底土资源使用作业的类型，哈萨克斯坦底土资源使用权证主要有以下几种类型：

• 矿产地质调查许可证license for geological survey of subsoil；

• 固体矿物勘查许可证license for exploration of solid minerals；

• 固体矿物开采许可证license for production of solid minerals；

• 普通矿产开采许可证license for production of commonly occurring minerals；

• 底土空间利用许可证subsoil space use license；

• 手工开采许可证artisanal mining license.

（四）底土资源开发权证的基本申请流程

各类许可证申请基本程序如下：

1）根据固体矿物勘探或开采许可证、底土空间使用许可证等各类底土使用目的，拟取得底土使用权的主体应向主管当局提交申请。其中探矿权和采矿权由工业和建设部MIC授予；

2）主管部门在收到申请10个工作日内审核，如果审核符合条件则授予许可证；如果审核不符合条件则拒绝授予许可证；

3）在收到拒绝授予许可证之日起10个工作日内申请人可以提起申诉，并且拒绝授予许可证并不禁止申请人重新申请许可证。

（五）底土资源开发权人的主体资格限制

底土资源使用权的主体可以是自然人，也可以是法人实体(legal entity) [2]。根据哈萨克斯坦《民法典》[3](Civil Code)的定义，法人实体是以营利为主要活动目的商业性组织，或者不以获取收入为目标且不在各方之间分配任何净收入的非营利组织[4]。

根据哈萨克斯坦相关法律，有限责任公司（LLP）和股份有限公司（JSC）是哈萨克斯坦主流的商业组织形式。股份有限公司（JSC）主要由哈萨克斯坦《股份有限公司法》（Law of Kazakhstan No. 415 of 13 May 2003 on Joint Stock companies）[5]规定，有限责任公司（Limited liability partnership）主要由《有限责任及附加责任公司法》（Law of Kazakhstan o No. 220-1 f 22 April 1998 on Limited and Additional Liability Partnerships）[6]规定。同时，《底土法典》明确规定，在该法律项下，底土资源使用权仅能由单一主体（one person）持有[7]。

二、底土开发项下的各类义务

获得底土使用相关权证仅是项目的开端，持续合规经营才是国际投资人深入哈萨克斯坦矿业市场真正的挑战。哈萨克斯坦法律规定的核心义务构成了矿业项目日常运营的“合规仪表盘”。

（一）制定工作计划

工作计划属于哈萨克斯坦采矿项目的关键项目文件。制定工作计划是在哈萨克斯坦进行矿产资源勘探开发的前提，工作计划包括勘探计划（exploration plan）、采矿计划（mining plan）以及复垦计划（liquidation (reclamation) plan）。根据哈萨法律，禁止在没有关键项目文件的情况下进行任何勘探和/或采矿活动。

实践中，根据底土合同或取得的底土权证，底土使用权人需提交相关关键项目文件的工作计划并获得主管部门的批准，包括采矿量、选矿量、投资金额等。

（二）复垦义务

根据哈萨克斯坦相关法律，与复垦相关的义务有两种：（1）制定复垦计划并获得相关机构的批准；以及（2）向复垦资金拨款，底土合同缔约方每年应把勘探和生产支出总额的0.3%分配到复垦资金中。

对于从事采矿活动的底土使用权人，其应履行上述两项义务。对于从事勘探活动的底土使用权人，只需履行上述第（2）项义务，无需制定复垦计划和获得相关主管部门的批准。

（三）雇员培训和职业发展义务

根据哈萨克斯坦法律规定，底土使用权人应该将其勘探支出的1%和生产支出的0.1%用于其在哈萨克斯坦雇员的培训和职业发展。

（四）社会和经济发展义务

底土使用权人应每年拨出30,000美元，用于该地区的社会和经济发展。底土开发协议可以自行补充约定这部分支出义务的具体金额。

（五）研究和科学研发义务

底土使用权人每年应资助哈萨克斯坦国内工程和服务生产商的研究、科学研发和技术发展工作，资助金额不得少于上一年总收入的1%。

（六）本地化用工要求

根据哈萨克斯坦《移民法》第36-1.1条，为保护国内劳动力市场，移民主管机构应制定吸引外国劳动力在哈萨克斯坦境内从事劳动活动的比例。该比例以百分比形式确定，代表潜在外国劳动力数量与哈萨克斯坦经济活跃人口比例的上限。雇主获得相关工作许可应以遵守该等属地化用工比例为前提。

《工作许可证条例》第5条明确划分了四种不同的雇员类型，所有雇员均应严格遵守其所属类型的任职资格要求。根据该条例第19条，哈萨克斯坦地方政府发放或延长工作许可受限于以下条件：

• 对于属于第一类（经理及其副职）和第二类（分支机构（如代表处、子公司等）负责人）的员工，员工名单中哈萨克斯坦国籍的员工不得少于70%，包括根据人事服务合同从事劳务派遣的雇员；

• 对于属于第三类（专家）和第四类（有资质从事劳动的雇员）的员工，员工名单中哈萨克斯坦国籍的员工不得少于90%，包括根据人事服务合同从事劳务派遣的雇员。

（七）保险义务

底土使用权人应提供法律要求的各类强制性保险，包括第三方责任保险、环境保险、员工意外保险和社会保险。

（八）采购义务

根据《底土法典》第213条，从事采矿的底土使用权人及其分包商应按照《底土法典》规定采购货物、工程和服务（GWS），包括公开招标、单一来源采购等。底土使用权人必须提交其年度采购计划以及5年的中期计划。此外，底土使用权人应提交关于所购GWS的季度报告。

《底土法典》第213条并未禁止在哈萨克斯坦境外进行采购，但一般而言，除非相关合同/许可证规定了更高的比例，否则至少50%的GWS应来自哈萨克斯坦境内。在哈萨克斯坦境外采用竞标方式发生的用于生产经营的GWS费用，或违反既定程序采购GWS费用，不计入在主管部门认定底土使用权人履行底土合同/许可证相关义务的费用中。因此，如果底土使用权人主要在海外采购，则可能达不到底土合同/许可证规定的比例要求。

（九）法定报告义务

《底土法典》要求底土使用权人在采矿作业期间提交定期报告，包括：

• 许可证义务的履行情况报告；

• 关于采购GWS及其中包含的国内价值占比的报告；

• 直接或间接控制底土使用权人的个人和（或）组织的组织架构报告；

• 在开采矿区进行勘探时的地质报告；

• 固体矿物提取报告。

除关于采购GWS和国内价值占比的报告外，所有报告应于每年4月30日之前提交。关于采购GWS的报告每季度提交一次。

（十）环境评估要求

在国际矿业向可持续转型的大背景下，《底土法典》强化了环境和社会责任要求，这已成为外国投资者评估项目可持续性的关键指标。

在哈萨克斯坦项目启动前必须完成环境影响评估（EIA），这是确保矿业活动不对环境造成重大破坏的重要环节。哈萨克斯坦将环境影响评估对象分为四类，矿产勘探开采主要属于第一类，而常见矿物勘探开采则属于第二类。

环境评估由取得相关许可证的法人主体或个人进行，评估投资项目对大气、地表水和地下水、土壤、居民健康等环境的影响。环境影响评估报告需经哈萨克斯坦生态、地质和自然资源部和地方各州市政府相关部门审核。

（十一）贵金属矿产的精炼要求

根据2016年颁布的哈萨克斯坦《贵金属法》（Law of the Republic of Kazakhstan On Precious Metals and Precious Stones），所有含有贵金属的原材料必须提供给经批准的贵金属生产实体进行加工或精炼。根据哈萨克斯坦共和国投资和发展部于2016年3月30日发布的第303号命令，此类实体的名单包括三家公司：Kazzinc LLP、Kazakhmys Smelting LLP和Tau-Ken Altyn LLP。

三、违反义务的后果及补救措施

哈萨克斯坦对于矿业行业监管严格，任何一个环节的疏漏，都可能引发高昂罚款、项目延期，甚至导致核心底土权利的丧失。2025年，哈萨克斯坦共和国工业和建设部吊销了阿克托别州、突厥斯坦州、东哈州和阿拜州合计六宗金矿采矿权[8]。

（一）违规后果

以“超采”为例，根据哈萨《底土法典》的规定，如果实际采矿量变化超过底土合同工作计划规定采矿量20%的，则需修改工作计划。主管部门有权在底土使用者重大违约的情况下暂停和/或单方面终止底土使用合同或吊销底土许可权证。

然而，法律对于何为可导致权利吊销的“重大违约”并未给出量化标准，这为监管实践留下了关键的裁量空间。终止底土合同或吊销许可证可能会涉及土地租赁和违反矿区使用条件等原因。

（二）应对与补救

如果一旦出现违反底土合同约定或底土权证要求的相关义务，底土使用权人应尽快采取补救措施，一般包括：

（1）签署底土合同补充协议

与主管部门签署底土合同补充协议，根据实践情况约定调整工作计划。补充协议如果获得批准，可能间接证明主管部门暂时未终止合同，届时可以减轻以后的违约风险。但需要注意的是，补充协议一般针对后续矿业活动的安排，与过去矿业活动的违规行为有关的风险可能不会完全消除。

（2）与主管部门沟通出具豁免函

与主管部门沟通，尝试寻求包括工业和建设部等相关主管部门的豁免函（Waiver Letter）或非正式谅解，是另外可寻求的补救措施。

四、底土使用中的土地相关制度

底土使用权人在对应矿产资源所在区域进行勘探、开采作业前，应获得实施作业所在区域的土地使用权。哈萨克斯坦法律体系为底土使用者获取土地使用权设立了专门的制度。根据哈萨克斯坦《土地法》[9]，外资企业可以基于矿产资源使用许可证或矿产资源利用合同，在许可证或合同的有效期内取得土地有偿临时使用权（租赁）。

（一）主管法律及登记要求

在哈萨克斯坦，包括土地、建筑物、在建工程和其他与土地相关的财产（即如不造成损害则无法移动的物体）在内的不动产主要受《土地法》、《民法典》和《登记法》Law of the Republic of Kazakhstan on Registration等法律法规规定。不动产所有权和不动产抵押权自司法部进行国家登记时设立。

根据《登记法》第4条，以下不动产权利（包括其他权利）须进行国家登记：（a）所有权；（b）为期超过一年的土地使用权（租赁）；（c）为期至少一年的主要土地或其他不动产的用益权；（d）其他应权利人的要求进行登记的权利。

相关登记由司法部在不动产所在地进行。登记机关保存一份登记册，反映不动产权利的历史和当前状态。不动产权利通过在提交文件上签名盖章等来证明。不动产所有权文件通常是股权转让协议或其他旨在转让不动产所有权的文件（例如法院命令、转让契约、地方市政部门的决议等）。

（二）土地类型

一般来说，哈萨克斯坦土地资源根据预期目的分为以下几类：

• 农业用地；

• 定居点（城市、城镇、农村定居点）用地；

• 工业、交通、通讯、活动场所、国防、国家安全和等非农业用地；

• 自然保护区、疗养地、娱乐和历史文化用地；

• 林业资源土地；

• 水资源土地；以及

• 保留土地/预备用地。

土地按上述类型划分，并会因哈萨克斯坦政府、地方政府部门、国家重要城市、首都、地区和地区重要城市改变土地预期用途时从一个类别转入另一个类别。

（三）地块获取

为取得某一地块的土地权利，投资者需依法向该地块所在区域的主管部门递交申请。一般来说，获得地块的程序包括以下四个阶段：

• 向地方政府提交申请；

• 选址；

• 设计和勘测工作；以及

• 获得土地使用权。

根据《土地法》第48条第1款第4项的规定，拍卖中标者还可以通过竞标/拍卖等方式获得未使用的国有土地所有权或国有土地租赁权，除非该等权利应由国家部门通过政府间协议等方式直接授予其组织的设施建设项目的投资人。在拍卖中标者获得土地所有权之前，当地执行机构会先预留土地用于建设可再生能源设施。

当土地属于国家所有时，投资者必须要么获得短期（最长5年）或长期（5至49年）的土地使用权，要么从地方行政部门购买土地；如果土地属于私人所有，开发商有权从所有者手中购买土地。

（四）土地性质变更程序

变更土地用途的程序如下：

• 保留土地是没有登记所有权或土地使用权并由区级政府部门管辖的土地。保留土地在授予所有权或土地使用权的同时转为其他类型土地。

• 由于农业用地被收回并用于其他目的而损失的农业生产，应向国家预算进行补偿，以通过恢复农业用地及其质量来维持农业生产水平。

• 应在决定授予土地权利或改变农业用地的预期用途之日起六个月内赔偿农业生产损失。补偿由取得农业用地非农业用途（不包括工业、交通、通讯地点、国防、国家安全及其他非农业用途）批准的主体承担。

（五）土地持有主体限制

外国公民和外国实体可根据土地类别，取得建筑用地或工业和非工业的（包括用于居住的）建（构）筑物或建筑群占用的地块（包括用于建筑服务（结构）的土地）的私人所有权，但指定用于农业生产和植树造林的土地除外。

法人实体（包括外国法人实体）可以取得临时土地使用权，这种使用权可以是短期的（最长5年），也可以是长期的（5至49年）。但外国土地使用者不能获得任何类别地块的永久土地使用权，包括外国公民、无国籍人士、根据外国法律设立的法人实体、外国国家主权政府和国际组织等。

五、结语

随着国际投资者的逐渐深入，机遇的另一面是环环相扣的严苛合规挑战。哈萨克斯坦的矿业投资远非单纯的资源开发，而是一场考验投资者系统性法律风险管理能力的复杂工程。

可以看出，对于志在长远的投资者而言，从严格的本地化用工采购要求，到独立的土地获取程序，再到严苛的环境恢复义务，每一项都是项目顺利推进必须跨越的“门槛”。成功的投资不仅在于识别风险，更在于通过专业团队进行前瞻性的法律架构设计和全周期的合规管理，提前预判和精准划分权责，以规避潜在的风险和资产损失。

[注]

[1]《底土和底土资源利用法》第11条：Subsoil resources belong to the people of Kazakhstan.

[2]《底土和底土资源利用法》第18条第一款：The subsoil use right may be held by individuals and legal entities, unless otherwise provided for by this Code.

[3]Civil Code of the Republic of Kazakhstan - "Adilet" LIS (zan.kz).

[4]An organization which pursues the recovery of income as the primary purpose of the activity (commercial organization) or doesn’t have gaining income as a goal and doesn’t distribute any net income between the parties (non-profit organization) shall be recognized as the legal entity.

[5]https://adilet.zan.kz/eng/docs/Z030000415.

[6]https://adilet.zan.kz/eng/docs/Z980000220.

[7]《矿产资源及矿产资源利用法》第18条第二款：In cases provided for by this Code, only one person can be the owner of a subsoil use right.

[8]https://new.kaztag.kz/ru/news/pyat-ugolovnykh-del-vozbuzhdeno-po-faktu-nezakonnoy-dobychi-zolota-v-kazakhstane.

[9]Land Code of the Republic of Kazakhstan - "Adilet" LIS.