一、因客观情况发生难以预见的变化，即使经招投标确定的固定总价合同也能调整

《中华人民共和国招标投标法》（以下简称“《招标投标法》”）第46条明确规定，招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议。而《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》（以下简称“《司法解释一》”）第2条规定，招标人和中标人另行签订的建设工程施工合同约定的工程范围、建设工期、工程质量、工程价款等实质性内容，与中标合同不一致，一方当事人请求按照中标合同确定权利义务的，人民法院应予支持。

即工程范围、建设工期、工程质量、工程价款等均属于“实质性内容”。若补充协议对价款的调整被认定为“背离实质性内容”，则面临协议无效的风险。然而，一概禁止价款调整亦不符合建设工程的客观规律与商业逻辑。为此，司法解释与司法实践为合理变更预留了制度空间。

《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》（以下简称“《司法解释二》”）第9条规定，建设工程施工合同约定按照固定价格结算工程价款，当事人以约定的建设工期内人工费、主要建筑材料价格发生重大变化为由请求调整工程价款的，人民法院不予支持，但是当事人另有约定或者符合民法典第五百三十三条关于情势变更规定的除外。

《司法解释一》第19条规定，因设计变更导致建设工程的工程量或者质量标准发生变化，当事人对该部分工程价款不能协商一致的，可以参照签订建设工程施工合同时当地建设行政主管部门发布的计价方法或者计价标准结算工程价款。此外，《司法解释一》第23条规定，对于依法不属于必须招标的建设工程进行招标后，发包人与承包人因客观情况发生了在招标投标时难以预见的变化而另行订立建设工程施工合同的，可以作为结算建设工程价款的依据。最高院2011年《全国民事审判工作会议纪要》（法办〔2011〕442号）在“关于建设工程合同纠纷案”中规定：建设工程开工后，发包方与承包方因设计变更、建设工程规划指标调整等原因，通过补充协议、会谈纪要、往来函件、签证等形式变更工期、工程价款、工程项目性质的，不应认定为变更中标合同的实质性内容。

《民法典》第533条确立的情势变更原则亦构成固定总价合同价款调整的重要法律基础：合同成立后，合同的基础条件发生了当事人在订立合同时无法预见的、不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于当事人一方明显不公平的，受不利影响的当事人可以与对方重新协商。

因此，建设工程合同中约定的固定总价并非不能变，而是不能为规避招投标随意变更，因客观情况发生了在招标投标时难以预见的变化时，是可以变更的。

对于何为“客观情况”，各地司法实践给出了答案，例如，在（2018）川民终1020号一案中，法院认为因地质条件发生重大变化签订《补充协议》对工程量计价方式有效，属于合法正常的合同变更，不构成对实质性内容的背离。在（2017）最高法民申3144号、（2023）豫民申14390号案例中，法院认为，合同约定的工程价款系与工程量清单所涉工程量相对应，合理范围应解释为招投标程序中所涉的工程量清单中的工程项目与工程量，实际工程量与招标文件不符而产生的价款调整，属于正常合同变更，不构成实质性背离。

因此，设计变更导致工程量增减、建设工程规划调整、强制规范发生变化、地质水文条件变化、国家法律法规变化（如税费调整）等，均可构成客观情况的重大变化。但需要注意，根据最新实施的《司法解释二》第9条，人工费、主要建筑材料价格发生重大变化请求调整工程价款的，人民法院不予支持。

二、实操建议：四大维度做好价款调整时的合规

（一）结合具体变更原因，关注地方规定的差异，确定调整幅度在法律许可范围之内

在因设计变更、规范升级或功能标准提升等客观原因导致合同价款需要调整时，首先需审查该调整是否符合《招标投标法》及其实施条例关于“客观情况发生难以预见的变化”的认定标准。在此基础上，若涉及工作内容的增加，发包人和承包人拟通过变更协议直接增加合同价款的，还需特别关注该等新增工作内容是否满足免于重新招标的法定条件。若不满足，则新增工作内容依法应当重新招标，发包人不得通过补充协议或其他方式直接委托原中标人。

其次，不同地区对建设工程合同价款调整及招标采购程序的规定存在差异，发包人及承包人在确定调整幅度时，须以项目所在地的具体规定为准。以上海市为例，《上海市建设工程招标投标管理办法》第12条[1]规定的依法必须进行招标的建设工程，原中标人仍具备承包能力可以不进行招标的情形，相比于《建筑工程设计招标投标管理办法》[2]《工程建设项目施工招标投标办法》[3]规定的免于招标的情形进行细化，较全国性适用的法律更为具体和严格，进一步提高了免招标的适用门槛。但需要注意的是，上述上海市的规定属于地方性规范，其他地区可能有不同的制度安排。因此，在具体项目中，应当以项目所在地的法规和政策为准，不可简单套用其他地区的做法。

（二）完善客观原因的证据链

价款调整的正当性，根本上取决于“客观原因”能否被证明。证据的充分性与客观性，是价款调整获得审计认可和司法保护的核心基础。以下是笔者整理的几种客观原因建议准备的证据情况：

1、在设计变更情形下，建议以设计单位出具的设计变更通知单、图纸修改文件等作为核心证据。此类文件多能体现变更的具体内容、原因及对工程量的影响。

2、在规划指标调整的情形下，以政府部门出具的规划批文、规划许可证变更文件等作为依据。

3、在规范标准升级的情形下，以政府部门或行业协会发布新颁布的规范文件、政府公告等为准。此类规范性文件具有公开性和权威性，可以证明设计标准或施工要求发生了强制性的客观变化。

在上述证据构建过程中，应当始终遵循杜绝仅有单方陈述而无外部佐证的核心原则。凡是涉及价款调整的关键事实，应力求获取第三方独立来源的证明材料，避免仅凭发承包双方的单方说明或往来函件作为调整依据。对于发包人而言，补签的变更签证、会议纪要等内部文件虽然能够反映双方的合意过程，但在审计或诉讼中，若缺乏第三方出具的基础事实证据（如设计变更通知、政府批文、造价信息等），价款调整的客观性将难以被认定。

针对专业性强、技术复杂、易生争议的变更情形，建议引入专家意见或第三方技术论证报告作为证据链的重要组成部分，以增强调整行为的合理性。

（三）做到程序合规

程序合规是价款调整获得审计认可和司法保护的关键：

1、先审批、后变更：严格遵守合同约定、双方内控所需的变更审批流程。经审查通过的施工图设计文件不得擅自变更，涉及主要内容变更的，应当报经原审批机关批准后，方可修改，修改后的设计文件应当经原施工图设计文件审查机构重新审查。

2、签证签认规范化：涉及价款增减的经济签证，监理签认须有发包人明确书面授权；建议同时要求签字并加盖公章，核实签字人授权权限。

3、内部决策留痕：以会议纪要、审批单等形式记录决策过程，证明变更的必要性与合理性。

（四）完善补充协议条款设计

补充协议是价款调整最主要的法律文件，条款设计需注意：

1、在鉴于条款部分，详尽载明客观事实（如规划批复文号、设计变更通知、新颁规范名称及实施日期、价格波动数据等），将变更原因客观化、证据化。

2、在协议中援引变更所使用的法律依据（如《司法解释一》第19条、第23条，《民法典》第533条等），声明变更系双方合意，不构成实质性背离，双方因客观条件变化而签署补充协议，补充协议是对原协议的补充，强化从属性定位。

3、价款计算明细化，变更价款应列明计价依据和明细计算过程，避免模糊表述。

三、结语

建设工程合同价款调整，本质上是在招投标制度的刚性要求与项目履约的客观需求之间寻求平衡。

对于发包人而言，合规的价款调整需要同时满足客观原因真实存在、变更程序合法合规、证据链条完整闭环。

对于承包人而言，主张价款调整不能仅凭单方诉求，而应以客观事实为基础、以法律依据为支撑、以程序合规为保障。

在审计日趋严格、监管日益规范的当下，将价款调整从“被动应对”转向“主动合规” ，方是降低法律风险、保障项目顺利推进的正解。

[注]

[1] 《上海市建设工程招标投标管理办法》第十二条 通过招标、竞争性谈判、竞争性磋商等竞争方式取得建设项目的建设单位，具有勘察、设计、施工资质并由其自行进行该项目勘察、设计、施工的，该项目的勘察、设计、施工可免于招标。

依法必须进行招标的建设工程，有下列情形之一且原中标人仍具备承包能力的，可以不进行招标：

（一）已建成工程进行改、扩建或者技术改造，需由原中标人进行勘察、设计，否则将影响项目功能配套性的；

（二）在建工程追加的附属小型工程或者主体加层工程，需由原中标人进行勘察、设计、施工、监理的，追加的全部附属小型工程在原项目审批范围内，造价累计不超过原中标价的30%且低于1000万元的；

（三）与在建工程结构紧密相连，受施工场地限制且安全风险大，须由原中标人进行勘察、设计、施工、监理，并经本市专项技术评审专家库中抽取的专家论证的；

（四）法律、法规、规章规定的其他情形。

招标人为适用前款规定弄虚作假而规避招标的，按照《中华人民共和国招标投标法 》规避招标的有关规定处理。

[2] 《建筑工程设计招标投标管理办法（2017）》第四条 建筑工程设计招标范围和规模标准按照国家有关规定执行，有下列情形之一的，可以不进行招标：

（一）采用不可替代的专利或者专有技术的；

（二）对建筑艺术造型有特殊要求，并经有关主管部门批准的；

（三）建设单位依法能够自行设计的；

（四）建筑工程项目的改建、扩建或者技术改造，需要由原设计单位设计，否则将影响功能配套要求的；

（五）国家规定的其他特殊情形。

[3] 《工程建设项目施工招标投标办法》第十二条 依法必须进行施工招标的工程建设项目有下列情形之一的，可以不进行施工招标：

（一）涉及国家安全、国家秘密、抢险救灾或者属于利用扶贫资金实行以工代赈需要使用农民工等特殊情况，不适宜进行招标；

（二）施工主要技术采用不可替代的专利或者专有技术；

（三）已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设；

（四）采购人依法能够自行建设；

（五）在建工程追加的附属小型工程或者主体加层工程，原中标人仍具备承包能力，并且其他人承担将影响施工或者功能配套要求；

（六）国家规定的其他情形。