近年来欧盟频繁地将外国实体和个人列入制裁清单，对其实施制裁。对于被列入欧盟制裁清单的企业或个人而言，“列名”意味着资产冻结、交易禁止、声誉受损等诸多打击。然而，被列名并非终点——欧盟的法律体系为被列名主体提供了行政除名和司法审查两条相对清晰的救济路径。

值得注意的是，2025年以来欧盟制裁制度经历了显著变化：一方面，被列名主体通过司法途径成功挑战制裁的案例增多；另一方面，欧盟在举证责任方面设置了更高门槛，使得除名难度进一步加大。这意味着，成功的除名策略需要兼具扎实的法律论据、精准的程序把握和必要的政治沟通。

本文基于对欧盟制裁解除法律框架的实证分析，系统介绍除名程序的操作要点、可供主张的法律理由以及司法审查的实际价值，旨在提供一份可操作的策略指南。

一、行政除名路径：程序框架与操作要点

（一）法律基础

欧盟制裁通过两层立法实施框架，同时配套第三层司法救济机制，共同形成完整的列名与除名法律体系。第一层是依据《欧盟条约》第29条通过的欧盟理事会决定，该决定作为共同外交与安全政策层面的政治和法律基础，对成员国具有约束力。第二层是依据《欧盟运行条约》第215条通过的欧盟理事会条例，该条例将欧盟理事会决定在欧盟内部法律秩序中落地，直接适用于全体成员国，对个人和实体产生直接的资产冻结、旅行禁令等法律约束。除此之外，第三层司法救济依据来自《欧盟运行条约》第263条第4款，该条款赋予被列名主体向欧盟普通法院提起诉讼的权利，为挑战制裁提供了司法审查路径。上述三层法律依据构成了完整的列名与除名法律框架。

了解上述法律层级结构具有重要意义：其一，因制裁条例直接产生法律效力，被列名主体的权利受到直接影响，据此享有诉权。具体而言，提起诉讼的情形包括，一是针对未直接列名但对该主体具有“直接且个别关注”(direct and individual concern)的制裁措施提起诉讼（需满足该条件）；二是针对直接将该主体列名的法令提起诉讼；其二，提起诉讼时应同时挑战欧盟理事会决定和欧盟理事会条例两个法律文件，以确保救济的完整性；其三，依据上述法律条文，可明确法院审查的权限范围和可援引的抗辩理由。

（二）行政除名程序

行政除名程序通常包含三个步骤：

第一步：向欧盟理事会提交正式除名请求。

被列名主体可向欧盟理事会秘书处提交书面除名请求，请求应当附有详细证据，证明两种情况之一：（1）列名在作出时即存在事实或法律上的错误；或（2）原先支撑列名的情形已经不复存在。请求通常应致欧盟理事会法律事务处或秘书处，需充分说明理由、附具证据文件，并明确指明所挑战的法律文书（决定和/或条例）。需要特别关注的是，欧盟多数制裁制度每六个月进行定期复核，行政除名请求可能在此复核过程中获得考量，因此把握好提交时间点尤为关键。

在实际操作层面，行政除名请求最常见且最有力的理由是“列名所依据的事实主张不准确”。其核心在于对案件事实的严谨核查与证据重构，将不准确的事实主张系统性地呈现给欧盟理事会。

第二步：与监管机关保持联系。

在提交移除清单、解除制裁的申请后，还可以与监管机关保持沟通，了解其关注的重点，理解欧盟理事会对其除名的具体要求。在行政程序阶段积极有效沟通，不仅有助于了解欧盟理事会列名的依据，也为后续可能的司法审查铺垫了证据基础。

第三步：政治与外交沟通。

最终的移除决策本质上是欧盟理事会以全体一致方式作出的政治决定。因此，寻求政府支持以及通过律师与欧盟理事会沟通，均有助于提升除名请求的推进效果。

（三）时间框架

关于行政除名程序的时间周期，目前有限的公开数据显示：成功案例短则约四个月，平均约为一年。例如，Saodat Narzieva于2022年4月被列入欧盟制裁清单，2022年9月即被移除，在列时长仅为五个月。而近期两个中国金融机构被欧盟移除制裁清单，在列时长约为九个月。从公开案例统计的信息看，部分成功案例从提交申请至移除清单通常约十二个月，当然具体时长因案情复杂程度而异。

值得警惕的是，单纯依靠行政除名请求在实践中存在显著局限。若与欧盟理事会的沟通交流未能取得实质性进展，还可能需要考虑通过司法渠道：在提交诉讼文书时，使双方进入有来有往的对话状态。这意味着，对于真正希望从制裁清单中“挣脱”的主体而言，成功的除名策略往往需要行政请求、司法挑战与外交沟通三管齐下。

二、法律主张与策略

（一）解除欧盟制裁的突破口

欧盟制裁制度有其实践上的特点，构成了被列名主体挑战制裁的突破口：

第一，列名标准不清。哪些主体会被列入制裁清单，更多基于政策和外交考虑，因此在个案中可能出现缺乏明确标准的情况。尤其是在“受益于”等关键概念上，欧盟理事会在实践中适用尺度不一，导致列名决策的法律依据并不统一。

第二，证据标准波动。欧盟理事会制裁决定所依据的证据和事实差异明显，不同案件中的证明标准也有区别。部分制裁决定仅仅依据网络公开信息，可能未经充分的验证和确认程序。

第三，透明度不足。制裁列名对象如何被选择，目前尚缺乏透明的机制。以2022年后急剧扩张的制裁框架为例，欧盟的制裁对象激增，公众并不都能理解被列名实体被制裁的真正原因。

（二）可援引的法律主张

在挑战欧盟制裁时，可援引的法律主张主要包括以下情形：

情形一：列名所依据的事实主张不准确。

这是最直接、最有效的挑战路径。如前所述，部分制裁决定的事实和证据基础不足。若能指出列名依据中的事实错误，在行政或司法程序中将构成有力的除名理由。在准备这一主张时，应尽可能收集证据材料，反驳欧盟理事会的列名依据和理由。

情形二：列名依据的情形已不复存在。

制裁的主要目的是促使行为改变。如果被列名主体能够证明，原先支撑列名的基础情形（如所有权结构、管理职务、关联关系等）已发生实质性变化，则应当被从清单中移除。此类情形可能包括：作为被制裁原因的商业活动已经停止，被制裁实体的作用和角色发生重大变化，不再符合制裁原因等。

但是仅证明“已出售资产和/或辞去领导职务”目前已不足以支持解除制裁的主张。还需进一步证明其地位已改变，达到了不再符合列名标准的程度。例如“从职业地位、经济活动的规模、资本持有量等方面”已不再具有重要性和影响力。这一变化使得情形变更的证明难度显著上升，需要制定更为精细的证据策略。

情形三：程序性缺陷。

若欧盟理事会在列名过程中存在程序性瑕疵，如未提供充分的列名理由等，被列名主体可以据此主张列名无效。由于程序公正原则是欧盟法律秩序的核心要素，此类主张在司法审查中的分量不可小觑。

（三）整体性应对策略

解除欧盟制裁的重点在于“整体策略”：仅靠法律论证本身是不够的。成功的应对策略需要从三个维度同步推进：

一是法律维度：构建扎实的法律论据，这是根本。没有法律杠杆，任何沟通都不会被认真对待。

二是沟通维度：包括与监管机关的沟通以及适当的媒体公关，通过积极有效的沟通明确监管关注重点以及解除制裁的条件，并能够说服监管机关已经采取的合规措施的有效性。

三是司法维度：如果行政程序难以顺利起效，则可以同时考虑司法诉讼程序。在司法诉讼中，欧盟理事会会提供更多的事实和信息，有利于通过指出列名决定的程序和实体性错误，通过诉讼达成解除制裁的目标。

三、司法审查的价值与效果

（一）司法审查的基本机制

《欧盟运行条约》为被列名主体提供了直接向欧盟普通法院提起撤销之诉的法律依据。依据《欧盟运行条约》第263条第2款，被列名主体可基于以下法定理由请求法院撤销列名决定：缺乏权限、违反基本程序要件、违反条约或任何与其适用相关的法律规则、滥用权力。由于针对制裁决定的诉讼时效很短，因此，被列名主体一旦发现列名，应立即启动应对机制，把握好时间窗口。

普通法院的判决可以在法律问题上向欧洲法院（ECJ）提起上诉。此外，依据《欧盟运行条约》，因非法列名而遭受损害的主体，还可请求损害赔偿，但需证明欧盟理事会存在“足够严重的违法行为”。

（二）典型案例分析

2025年是欧盟制裁司法审查领域较为活跃的一年。以下选取具有代表性的成功判例进行分析，以展示司法审查的实际效果与价值边界。

1. Pavel Ezubov案：证据不足胜诉的典范

2025年6月25日，欧盟普通法院在T-273/24号案[1]中作出判决，撤销了欧盟理事会对Pavel Ezubov的列名维持决定。

被制裁个人系某被欧盟制裁个人的亲属。欧盟理事会将其列名的依据是认定其“从在俄罗斯运营的领先商业人士处获益”。但普通法院经审查认为，欧盟理事会未能充分证明其制裁决定符合这一列名标准。法院指出，欧盟理事会未能提供具体、精确且一致的证据来支撑其认定，因此撤销了列名维持决定。

这一案件的典型意义在于：当列名依据仅停留在笼统的关联关系层面，缺乏具体证据支撑时，法院倾向于认定欧盟理事会未达到应有的证明标准。若被列名制裁的依据是基于与第三方主体的关联或间接关系，该案提供了值得参考的抗辩范式——即：要求欧盟理事会提供具体、精确的列名依据，逐一驳斥，从而动摇列名的事实基础。

2. Mikail Gutseriev案：更新评估义务的司法确认

2025年10月22日，欧盟普通法院在T-233/24案[2]中作出判决，撤销了欧盟理事会对Mikail Gutseriev的列名决定。

法院认定，欧盟理事会作出了评估错误，“在采取有争议的法案时未能对申请人的情况进行更新评估”。这一判决明确了欧盟理事会的一项关键义务——每次维持列名时，都必须进行独立的、更新的个案评估，而非机械性地延续前次列名决定。

对于被列名且情况已发生变化的被制裁实体而言，Gutseriev案提供了一个有力的抗辩角度：即使是已列名的持续性制裁，每次决定更新时，欧盟理事会都需要重新审查事实情况是否仍符合列名标准。若欧盟理事会只是“自动续期”而缺乏更新的个体化评估，则可据此提出挑战。

（三）司法审查的战略价值

从上述案例可以看出，司法审查的战略价值主要体现在以下几个方面：

第一，强制对话。通过法院程序，双方在交换诉讼文书过程中，才能真正与欧盟理事会进行沟通、了解其预期要求。

第二，确立事实。即使法院判决后欧盟理事会重新列名，胜诉判决本身也具有不可低估的法律和舆论价值。

第三，损害赔偿的可能。对于因列名遭受重大损失的实体，如果能够证明欧盟理事会存在“足够严重的违法行为”，可提出损害赔偿请求。

然而，司法审查并非万能——其局限同样值得关注：程序相当冗长。而且即便胜诉，欧盟理事会仍可能以新的理由重新列名。

四、中国反制和阻断措施的积极效果

近年来，针对外国不当域外管辖措施和对华歧视性措施，中国不断完善法律政策工具包，陆续出台多部重要法规予以规制，并通过采取反制措施进行制衡。

《反外国制裁法》《反外国不当域外管辖条例》和《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》等法律法规，为中国反制和阻断外国对我国组织和公民采取的歧视性限制措施提供了法律依据。

国家商务部等有关部门也采取有效措施，反制欧盟等对中国企业采取的经济制裁等歧视性限制措施。例如，国家商务部对两家欧盟金融机构采取反制措施[3]，有力回应了欧盟制裁两家中国金融机构的歧视性做法。

结 语

对于被列入欧盟制裁清单的企业或个人而言，除名绝非遥不可及的目标，但也绝非一蹴而就。成功的除名策略需要建立在行政请求、司法挑战和持续沟通三条战线上同步推进，更需要在事实核查、证据构建和法律论证方面投入大量精细化的工作。

[注] 

[1]eurlexsearch.com/documents/docfile:88891463-a268-444b-a261-e3f99c0dd038

[2] CELEX:62024TJ0233: Hotărârea Tribunalului (Camera a cincea) din 22 octombrie 2025.#Mikail Safarbekovich Gutseriev împotriva Consiliului Uniunii Europene.#Cauza T-233/24. - Lex24.ro

[3] 《关于对欧盟两家金融机构采取反制措施的决定》（商务部令2025年第5号）。