在此针对中国原产产品的复合高关税壁垒背景下，赴东南亚、拉丁美洲、欧洲等第三国投资建厂，已经成为出口目标市场为美国的中国制造企业重构供应链的重要选项。但“第三国设厂”仅为商业事实：第一，并不当然改变“产品国籍”；第二，即使第三国生产加工行为改变了产品原产地，也并不当然将产品排除于双反税令范围之外。若企业仅满足“增值比例”要求，而不区分美国优惠与非优惠原产地规则、不仔细研究双反涉案产品范围文字描述、不分析“EAPA调查”与反规避调查法规框架，则可能在第三国生产并出口后，触发四套彼此关联但法律基础不同的追缴关税与追责机制：

第一，美国海关（以下简称为“CBP”）进口清关申报调查（CBP Form 28 -  Request for Information, 以下简称为“CF28调查”）；

第二，CBP依据《执行与保护法案》开展的双反税令逃税调查（Enforce and Protect Act，以下简称为“EAPA调查”）；

第三，美国商务部（以下简称为“DOC”）开展的反规避调查（Circumvention Inquiry, 以下简称为“反规避调查”）；

第四，CBP、DOC依据海关法规、刑事法律和《虚假申报法》开展的后续执法行为，前述调查产生的补缴关税及滞纳金并不排除继续追究进口商或被调查方在进口时或应对调查时虚假陈述导致应承担的额外行政责任与刑事责任。

本文将首先分析四种风险情景的异同，并提供中国制造企业在第三国建厂的风险预防合规路径。

一、四种风险情景异同点

CF28调查的直接对象是海关虚假申报，主要涉及原产地、货值、HS编码等影响关税金额的申报要素；EAPA调查的直接对象是双反税项下的“逃税”（Evasion），即受双反税令约束的涉案产品通过重大虚假陈述或重大遗漏进口至美国，导致应缴现金保证金、担保或双反税被少征或未征，其核心问题是进口申报是否使既有双反税令未被正确执行；DOC反规避调查则回答另一问题：即使商品按照非优惠原产地规则被视为第三国商品（包含已获得CBP Ruling裁定的情况），其在美国或第三国完成组装、仅作轻微改变或者属于后期开发商品时，是否仍应纳入既有双反税令。

以上调查由不同机关负责，认定标准相互独立，但可并行或先后发生，甚至可能针对同一进口商同时展开。四套机制的对比可概括如下：

一个普遍存在的典型误解是，企业取得第三国原产地证书乃至CBP预裁定后，即认为已经“安全”具备第三国身份而无需缴纳美国对华双反税。但实际上，CBP的原产地认定与EAPA调查和反规避调查的双反涉案产品范围认定完全独立，原产地有利结论并不必然排除缴纳双反税的可能，企业仍需进行独立的范围分析与供应链合规规划。

二、第三国建厂面临的CBP CF28调查风险

CF28调查针对美国记录进口商（Importer of record, IOR）进口申报信息是否准确。CBP以第28号表格（CBP Form 28）要求IOR提供物料清单（BOMs）、买卖合同、商业发票、装箱单、海运提单等信息，并可补充要求提供每种物料的HTSUS编码、原产地证书、生产加工流程等。一种商品的关税种类与商品原产地、商品价值与税则分类编码直接关联，此即“海关三要素”。

要素一：原产地规则。原产地规则分为优惠与非优惠两类：最惠国普通关税、232关税、301关税适用非优惠原产地规则；自由贸易协定项下优惠待遇适用优惠原产地规则。非优惠原产地规则项下有“完全获得”与“实质性转变”两项标准，CBP在“实质性转变”认定相关的裁定中频繁援引的先例基准包括：成品在名称、特征与用途上是否与原材料不同；原材料用途是否预先确定；第三国加工的技术复杂难度与耗时；仅简单组装通常不构成实质性转变。优惠原产地规则依各自由贸易协定确定，以《美墨加协定》为例，其第4.2条规定四种原产情形；其中使用非成员国原材料生产的，需按税则归类改变、区域价值含量（交易价值法60%、净成本法50%）、综合评判等规则判断，“微小含量”（不超过10%）由第4.12条另行规定。企业常见的“增值比例达标即可申报第三国原产”的误解，正在于混淆了两套规则与双反范围的独立判断。

要素二：货物估值。申报价值（7501表“Entry Value”）并非简单等同商业发票金额，而须依19 U.S.C.§1401a规定的成交价格、相同与类似货物成交价格、倒扣价格、计算价格及合理方法六种方式顺位逐级适用，前一方法无法适用时方可适用后一方法。直接以关联交易发票金额申报、维修复运进口按原值申报，均为常见误区。

要素三：HS编码。归类依《美国协调关税表》（HTSUS）及《协调制度》归类总规则（GRI）确定，编码直接决定普通关税、232与301关税的适用，并构成是否落入双反税令的初步筛查工具；但HTSUS编码仅为初步筛查，是否落入双反税令范围需以双反涉案产品范围文字描述为准。

三、第三国建厂面临的CBP EAPA调查风险

EAPA调查由CBP贸易救济法执行局负责，法律依据为19 U.S.C.§1517及19 C.F.R.§165，以存在有效双反税令为前提。“逃避”指通过重大且虚假的陈述或重大遗漏将涉案产品输入美国，导致应缴的现金保证金、担保或双反税被少征或未征。法律同时列举了第三国转运、错误申报税则归类、低报商品价值三种典型行为，且该列举并非穷尽。第三国设厂尤须注意，第一种情形所针对的正是“将中国原产涉案产品经第三国转运后以第三国原产名义申报进口”的模式。

程序上，CBP应在确认收到指控之日起15个工作日内决定是否立案；立案后90日内可采取临时措施，延长未清涉案产品清算期限并暂停清算；终裁应于立案后300日内（复杂案件最长360日）作出；被调查方可申请行政复审并向美国国际贸易法院寻求司法复审。立案后90日内，CBP可审查申报数据、实地访问工厂并发出CF28，被调查方往往并不知情；EAPA调查过程中被调查方若未尽最大能力配合的，将被适用不利事实推论，肯定性裁定概率极高。CBP既往裁定认定转运的主要理由包括但不限于：第三国产能与出口规模不匹配、申报工厂不存在、与中国生产商存在股权或管理关联、包装标签出现“中国制造”字样、文件间存在大量不符点、进口商未尽“合理审慎”义务等。

肯定性裁定的后果包括：暂停或延长清算、按DOC提供的税率补缴双反税；肯定性终裁后进口的同类产品须按entry type 03申报并缴纳双反保证金；CBP还可启动罚款没收程序或将案件移交移民与海关执法局（U.S. Immigration and Customs Enforcement，简称为“ICE”）。若生产商或出口商无法查明，将适用双反税令下最高税率（含“其他所有企业”税率），这也从反面说明如实、完整披露供应链信息的重要性。

四、第三国建厂面临的DOC反规避调查风险

《1930年关税法》第781条规定四类反规避情形：在美国完工或组装、在第三国完工或组装、微小改变、后期开发。

在第三国完工或组装类规避，即进口商将原产国零部件运至第三国进行次要加工或组装，若进口原产国零部件价值占比过高或核心工艺依赖原产国技术，则可能被认定反规避调查项下的规避行为。根据19 U.S.C.§1677j(b)的规定，判断“在第三国组装”类型规避时，DOC将考虑以下几个要素：（1）产品是否属于双反案件涉案产品；（2）在出口到美国前，商品是在第三国完成或组装的，而所用原材料本身已被纳入双反税令，或原产于双反税令针对的国家；（3）第三国的加工或组装行为属于轻微或非实质性加工；（4）双反税针对国家原产零部件或原材料在成品中价值占比较高。

而判断第三国加工行为是否属于“轻微或非实质性”时的考量因素，与“在美国完工或组装”类型规避的判断标准基本一致，将综合考虑包括但不限于投资水平、研发成本投入、该国生产加工复杂程度以及生产设施投资情况等因素。

DOC原则上在立案后150日内作出初裁、300日内作出终裁；肯定性初裁后，通常指示CBP暂停清算并收取现金保证金。

五、海关申报虚假陈述风险

进口商通过重大虚假陈述或遗漏输入商品，可能违反19 U.S.C.§1592，责任按欺诈、重大疏忽和疏忽分层，罚款上限与商品价值和少缴税费倍数挂钩，并非只有主观故意才产生风险；事先披露可在符合条件时显著限制罚款，但不会免除应补关税与利息。若故意以虚假陈述、文件或手段进口商品，18 U.S.C.§§542、1001等条款可能适用。此外，《虚假申报法》（False Claims Act，以下简称为“FCA”）的“反向虚假申报”条款可覆盖以虚假记录逃避关税的行为，举报人可分享追偿金额。第九巡回上诉法院Island Industries案进一步确认，规避反倾销税可以成为FCA诉讼基础。[1]

六、企业第三国建厂合规路径

如前所述，第三国建厂规划过程中，若不进行供应链与生产合规分析，将面临美国不同政府机关多种调查程序，企业及相关责任人员除了需要补缴税款以外，还可能承担行政处罚、民事责任乃至刑事责任。

而IOR提供准确申报信息的义务，包括但不限于HS编码、原产地、估价等，并应保存相关申报信息证明材料至少五年，“货代”或“报关行”负责进口申报并非海关虚假陈述的免责事由。故而企业在进行第三国建厂行为前，为关闭前述多种风险敞口，势必要聘请专业的贸易救济与合规律师在第三国设厂方案落地之前进行系统性的前瞻规划。概括而言，中国出海建厂企业可循以下几条大的路径构建合规框架：

第一，在组织与制度层面，设立海关申报合规职能并建立报关内审制度，对原产地、税则归类、申报价值三项核心要素形成独立判断和可溯源留档，不依赖货代或报关行的历史申报数据。

第二，在申报依据层面，就原产地、税则归类等事项在投产前主动向CBP申请预裁定（CBP Ruling），企业应将申请美国海关预裁定作为第三国设厂方案落地前的标准动作。同时，企业应逐字研读目标市场既有的对华双反税令范围条款，特别注意其中“不论是否组装完毕”“不论在第三国进行任何加工处理均不排除”“零部件与组件同样属于涉案产品”等扩张性表述，并据此在投资选址之前完成供应链组成的规划。必要时向DOC申请范围裁定，并注意原产地认定与双反范围认定相互独立、不可相互替代。

第三，在供应链与生产层面，以EAPA“逃税”认定标准与反规避调查考量因素为标尺，第三国工厂必须具备与其对美出口规模相匹配的真实产能，且该产能应能通过设备清单、用工记录、能耗数据与财务报表加以证明，应建立可溯源、可核验的数据体系，使第三国工厂的产能、实际产量、机器设备与人员工时能够与其对美出口量相互印证。申报的生产工厂应当真实存在并由申报主体实际经营。区域价值含量的计算必须可溯源至原始凭证，有清晰的非原产材料的价值、当地增值部分的构成及其计算方法，并可与财务报表、总账及成本会计系统钩稽。供应商溯源应穿透至原材料的实际生产者。建议实质性提高第三国投资水平，包括在当地的厂房与设备投入、研发投入、技术人员配置及工艺复杂度。

第四，在风险应对层面，建立调查应急响应预案，坚持不作虚假陈述，收到任何调查通知后及时在律师指导下统一应答，并对贸易救济、出口管制与经济制裁政策保持动态跟踪。

出海企业如能在第三国投资选址之前完成上述规划，方能在重构供应链的同时，真正关闭美国贸易救济与海关调查的风险敞口。

[注]

[1] 参见Island Industries, Inc. v. Sigma Corp.，No. 22-55063（9th Cir. June 23, 2025）。