一、美国以商业秘密窃取为由制裁五家中国实体

当地时间2026年10月19日，美国国务院宣布依据《保护美国知识产权法》（PAIPA）对五家中国实体实施制裁，[2]美方给出的制裁事由，是相关实体涉及窃取美国主体的商业秘密。此次制裁将触发PAIPA规定中的五项制裁措施。美国国务院同时表示，制裁的最终目的并非惩罚，而是促使相关主体改变行为。

二、美国制裁依据“PAIPA”的制度框架

PAIPA全称为Protecting American Intellectual Property Act of 2022，即《保护美国知识产权法》，[3]于2023年1月5日经美国总统签署生效。该法并非一般性的商业秘密民事保护制度，而是将特定境外商业秘密窃取行为与美国的经济、金融及出入境制裁机制相衔接。

该法要求总统在法案生效后180日内向国会相关委员会提交报告，此后至少每年提交一次。报告识别对象不仅包括明知参与或受益于重大商业秘密窃取的外国主体，还包括提供重要资金、物资、技术、商品或服务支持的主体，相关受控或代理实体，以及涉案外国实体的首席执行官和董事。其中，直接窃取行为须发生在法案生效后，并可能对美国国家安全、外交政策、经济健康或金融稳定构成重大威胁。“明知”包括实际知道和应当知道两种情形。

在制裁层面，该法区分实体与个人设置有不同的制裁措施：对列入最新报告的外国实体，总统原则上须从资产冻结、列入实体清单、融资限制、政府采购禁令、外汇及银行交易限制、美国投资禁令等措施中选择至少五项；对相关外国个人，则适用资产冻结以及签证和入境限制。总统可基于美国国家利益豁免制裁，但须在规定期限内向国会说明理由。该条还设置了不得据此直接制裁货物进口等例外，并规定自法案生效七年后终止。

据悉，本次对中国五个主体进行制裁是美国首次对中国企业适用PAIPA，凸显商业秘密在国家安全、大国竞争中的独特作用。似正是这一原因，七天之后商务部迅速出台了这份《征求意见稿》，颇有礼尚往来意味。

三、《保护中国商业秘密特别规定（征求意见稿）》解读

（一）制度定位：以商业秘密为连接点的对外制裁工具

第一条立法目的之一明确为“维护国家主权、安全、发展利益”，而非《反不正当竞争法》的“维护公平竞争市场秩序”；商业秘密在此的功能是“连接点”（nexus），用于扩展为国家间经贸工具处置的对象。在制裁法上“升格”，把商业损害进一步通过国家安全和发展框架来调整。但与其他反制工具不同的是，该规则并没有直接引入清单制裁，仅规定了与反制措施同源的限制措施。

（二）“现实威胁”的规范结构与内涵

第二条采用双层结构：客观上，“外国实体在国际经贸及相关活动中实施侵害中国商业秘密的相关行为”；门槛上，须同时存在“危害”或“现实威胁”中国国家主权、安全、发展利益，具体可从时间、程度、客体和程序四个维度加以理解。

第一，时间维度。“现实威胁”指向的是尚未发生的危险状态，只要认定危险存在即可启动调查和措施，属于预防性管辖。这与出口管制和制裁法的基本逻辑一致，均不以实际损害为要件。

第二，程度维度。“现实威胁”具有确定性、紧迫性。其规范目的在于给行政裁量划一条形式上的下限，但条文本身没有给出具体的判断要素，需要由商务部在个案决定和公告中逐步明确。

第三，客体维度。危害和威胁指向的客体是“国家主权、安全、发展利益”，而非仅限于中国知识产权权利人的商业利益。如果涉案信息涉及关键核心技术、产业链供应链安全、数据安全等“发展利益”范畴，知识产权侵权即可被升格为国家发展利益。这也决定了权利人推动程序启动时的举证策略——举报材料必须完成从“商业损失叙事”到“国家主权、安全和发展利益叙事”的转译。

第四，程序维度。第六条创设了调查权，授权商务部调查商业秘密侵权“是否危害中国国家主权、安全、发展利益”。且规定外国实体不配合调查的，“可以根据已获得的事实作出决定”，为填补证据缺口提供了法律依据。

（三）多部门联动执行格局

第四条规定，商务部组织实施并会同有关部门“协同配合和信息共享、通报”。各项措施的实际执行机关分散在海关、移民管理、市场监管、外汇管理等多个条线，这一安排意味着被采取措施的外国实体面对的执行面是整个行政体系而非商务部一个部门。“信息共享、通报”同时为与反制名单、不可靠实体清单、其他监管名单的联动预留了接口。

（四）措施具有反制的典型外观

第五条规定的六项措施基本沿袭了我国《反外国制裁法》关于措施的有关规定。其核心逻辑是切断外国实体与中国市场和经贸活动相关的制度化联系，而非矫正具体侵权行为。由此可见，相关措施具有促改、督行的反制特征。

第一项进出口与服务贸易限制、禁止出口相关物项，与《对外贸易法》国家安全例外衔接。第二项限缩在“新增投资”，不触碰存量——与《不可靠实体清单规定》的措辞相同，为既有投资关系保留了事实缓冲。第三、四项把措施延伸到自然人的入境资格和工作居留，意味着惩罚效果会溢出到关联个人。第五项罚款把裁量边界完全交给执法机关。第六项兜底为未列举措施留出余地。整体看，这一揽子的威慑来源于市场准入资格的丧失——这正是制裁工具与民事救济的根本差异。

（五）反制措施的程序机制

第六条规定了调查机制，将调查对象限定为“是否危害中国国家主权、安全、发展利益”，而非侵权事实本身：调查定性的重心在国家利益认定，商业秘密侵权事实只是入口。同时，也保障被调查方的程序性权利，可以陈述、申辩，但不配合调查可能存在不利推定的负面后果。

第七条规定了措施变更和取消制度：外国实体申请变更或取消措施的条件需要“主动采取改正措施”，且“停止侵害并消除危险、赔偿损失”。相关措施兼具了反制和救济的双重职能。

第八条要求决定公告，“法律、行政法规另有规定的除外”为不公告的例外情形。这种安排明确性地要求提高政策措施的透明度，保障了各方的权利。

（六）豁免机制

第九条的豁免申请主体被限定为“中国企业、其他组织或者个人”，外国实体自身无权申请。这意味着处于被制裁状态的外国实体只能通过交易相对方申请许可，谈判地位结构性被动。豁免采逐案审批制，在“特殊情况”和“确需”交易的情况下，可以提出申请并可能取得豁免。

四、浅析《征求意见稿》与PAIPA的异同

实际上，2025年3月，国务院刚刚颁布了《国务院关于涉外知识产权纠纷处理的规定》，该规定的重点还是在保护知识产权、维护贸易秩序上，虽然规定第十七条提到“利用知识产权纠纷危害我国主权、安全、发展利益的”，可以依照有关法律采取相应措施，但有关法律对于侵犯知识产权的相应措施显然不足。本次商务部《征求意见稿》则与美国PAIPA看齐，均以商业秘密保护为切入点，但并未停留在传统民事救济层面，而是将相关侵害行为置于国家安全框架下，通过行政措施以公法规范予以回应。对比来看，中美两规则在属性和细节上尚存在异同，浅析如下。

从共性来看，两规则均设置了“商业秘密侵害+国家利益风险”的双重门槛，超出一般知识产权民事救济范畴，具有鲜明的涉外安全治理属性。同时，两规则均赋予行政机关一定的措施选择权，并保留豁免、变更或者许可等弹性机制。

就差异而言，两规则最鲜明的差别在于规制范围不完全相同：PAIPA不仅针对直接实施者，还明确覆盖受益者、支持者、关联实体及部分管理人员，《征求意见稿》则主要围绕实施侵害行为的外国实体展开，尚未建立同等细致的关联主体认定体系——相较之下，PAIPA可能更容易形成围绕核心行为主体的“关系链制裁”。其次，两规则制裁重心并不完全相同：PAIPA依托美国金融体系、美元交易和资产管理机制，更偏重资产、金融和交易限制；《征求意见稿》则运用中国在进出口、投资、市场准入和出入境管理方面的制度工具，更侧重限制相关外国实体与中国市场的联系。

为便于更直观地呈现上述制度对应与差异，现将两者的主要异同简单归纳如下表。

总体对比来看，两规则之间具有“制度逻辑相近、法律工具不同，保护方向相对、回应功能相通”的关系特征，《征求意见稿》在制度功能上具有与PAIPA相对应、相对等的一面。

究其出台背景，《征求意见稿》虽与美国制裁五家中国实体在时间上相近，颇具“礼尚往来”的意味，但不宜将其仅理解为对此事的直接回应。结合《国务院关于涉外知识产权纠纷处理的规定》的施行、《对外贸易法》的修订施行、《中国禁止出口限制出口技术目录》修订的公开征求意见等政策动向来看，其更深层的制度动力，在于维系和保护中国前沿科技及其形成的竞争优势，完善涉外科技竞争中的规则工具。

从长远看，《征求意见稿》正式发布并施行后，商业秘密保护有望进一步突破传统知识产权私权救济的单一维度，逐步成为国家间科技竞争与规则博弈的重要制度工具。继美国之后，中国通过制定专项规则，将商业秘密保护纳入国际贸易与国家安全治理体系，进一步丰富保护知识产权、维护科技竞争力和保障国家安全的制度“工具箱”。

[注]

[1] 关于《保护中国商业秘密特别规定（征求意见稿）》公开征求意见的通知

[2] Imposing Sanctions to Protect Americans from Intellectual Property Theft Fact Sheet - United States Department of State

[3] COMPS-17364.pdf