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《外商投资产业指导目录（修订稿）》首推全国负面清单制度
《外商投资产业指导目录（修订稿）》首推全国负面清单制度
2016年12月7日，国家发改委和商务部发布了《外商投资产业指导目录》（《目录》）最新修订稿（"本修订稿"），向社会公开征求意见。此次为《目录》的第七次修订。
一、修订背景
1.自贸区试点负面清单
国务院于2015年4月8日印发《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）》（《自贸区负面清单》），在上海、广东、天津、福建四个自由贸易试验区（"自贸区"）试点推行外商投资准入产业的负面清单制度。负面清单制度，即政府以清单的方式明确列出禁止和限制外商投资经营的行业、领域、业务，清单之外的，各类市场主体皆可依法平等进入。目前4个自贸试验区使用统一负面清单，包括对50个行业的122项特别管理措施，推行效果备受肯定。
2.修改《外资企业法》等四部法律
2016年9月3日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议表决通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国外资企业法〉等四部法律的决定》，规定不涉及国家规定实施准入特别管理措施（负面清单）的外商投资企业和台胞投资企业的设立和变更，由审批改为备案管理。10月8日，国家发改委、商务部发布2016年第22号公告，明确外商投资准入特别管理措施范围按《外商投资产业指导目录（2015年修订）》中限制类和禁止类，以及鼓励类中有股权要求、高管要求的有关规定执行。
本修订稿在自贸区成功试点《自贸区负面清单》一年多后拟推出在全国范围内适用的负面清单。同时，配合《外资企业法》等四部法律的修改，将《目录》中限制类和禁止类、以及鼓励类中存在外资限制的三类整合成了一份外商投资准入特别管理措施（外商投资准入负面清单），使得相关规定更为清晰明确。本修订稿标志着我国外商投资准入全国版本的负面清单即将正式出台。
二、修订内容
本修订内容主要包括：
1.改革《目录》结构设置
此次修订最大亮点在于建立了外商投资准入特别管理措施（外商投资准入负面清单），把2015年版本《目录》的外商限制类、禁止类、鼓励类项目中有股权比例、高管要求的一些条目这三类整合入外商投资准入负面清单，统一列明限制性措施。这是首次推出拟在全国范围内适用的外商投资准入负面清单。
本修订稿将2015年版《目录》中存在股权比例、高管要求的11个鼓励类条目整合进入负面清单，该些条目基本保持股权比例、高管要求不变，仅农、林、渔业通用航空公司与航空运输公司这两个条目增加了法定代表人的中国国籍要求。
2.继续扩大对外开放
对比近几年的《目录》，我国持续地扩大外商投资准入的行业范围，限制与禁止外资的行业数目稳步减少，参考以下列表：
此次修订维持并深化了2015年版本的《目录》大幅减少限制与禁止外资行业数目的趋势，并进一步将2015年版《目录》中的93条限制性措施，减少到62条。
本修订稿与2015年版本《目录》相比较，未新增限制类与禁止类的行业，并进一步放开了外商投资准入的一些行业，包括将7个限制类条目调整为允许类，取消了鼓励类中7个条目的股比和国籍要求，并将部分调整为允许类，具体如下：
(1) 服务业：会计和审计、综合水利枢纽、公路旅客运输、外轮理货、资信调查与评级服务等；
(2) 制造业：轨道交通运输设备、民用卫星、船舶低中速柴油机及曲轴、汽车电子和新能源汽车电池、摩托车、食用油脂、玉米深加工、生物液体燃料（燃料乙醇、生物柴油）生产等；
(3) 采矿业：非常规油气、贵金属、锂矿开采、选矿等。
3.部分内外资均限制或禁止的项目，不再列示
对于原限制类中的大型主题公园建设、经营，小电网范围内单机容量30万千瓦及以下燃煤凝汽火电站、单机容量10万千瓦及以下燃煤凝汽抽汽两用机组热电联产电站的建设、经营，原禁止类中的列入《野生药材资源保护管理条例》和《中国稀有濒危保护植物名录》的中药材加工，象牙雕刻，虎骨加工，大电网范围内单机容量30万千瓦及以下燃煤凝汽火电站、单机容量20万千瓦及以下燃煤凝汽抽汽两用热电联产电站的建设、经营，军事、警察、政治和党校等特殊领域教育机构，高尔夫球场、别墅建设，危害军事设施安全和使用效能的项目，博彩业（含赌博类跑马场），色情业等11条措施，由于已作为限制类或禁止类项目体现在国家发展改革委和商务部于2016年3月2日发布的《市场准入负面清单草案（试点版）》中，按照内外资一致原则管理，本修订稿不再列示。
这是落实"外资准入前国民待遇"的表现，即外资应当首先满足外资准入负面清单，准入后，再根据其所属行业、领域、业务与其他各类市场主体（包括国企、民企）适用同样的管理措施。本修订稿体现了我国相关机制与条目充分融入国际规则并与世界接轨。
4.保持鼓励类政策稳定
本修订稿以扩大开放、结构调整为主，对鼓励类条目未作大的调整，继续鼓励外资投向现代农业、先进制造、高新技术、节能环保、现代服务业等领域，鼓励传统产业转型升级，促进新技术、新工艺、新材料、新设备使用，反映了中国政府进一步向外商投资开放市场、优化中国产业结构的政策目标。
同时，针对石油及天然气勘探、核电站的建设和经营、电网的建设和经营、铁路干线路网的建设、民用机场的建设和经营、通用航空、公共航空运输、海上运输、飞机设计、制造和维修等同时属于鼓励类和负面清单的产业，根据本修订稿的说明，鼓励类和负面清单重合的条目，"享受鼓励类政策，同时需遵循相关准入规定"，这表明针对鼓励类产业的优惠措施，特别是进口设备减免关税等优惠政策仍将继续。
三、开放力度有待加大
本修订稿虽然较2015年版本的《目录》进一步减少了31项外资准入限制，但是开放力度仍然小于预期。尤其是一些在自贸区中已经试验过的开放项目，此次并未被纳入减少名单，比如对医疗机构的开放。
另外，此次修订主要就行业的分类和编排进行了调整，初步构建了负面清单的形式，但尚未完全跳出正面清单的框架，存在表述过于概括等问题。作为特别管理措施，全国性外商投资准入负面清单对于行业的细分应当更为具体详尽，应与《自贸区负面清单》保持相同或者更高的水平。我们期待管理者能对《目录》进行更为全面彻底的后续调整或者单独出台新的负面清单。
