一、以旅游产业类项目为核心的特色小镇之政策简析

1. 旅游产业类项目的概念与类型

有关政策文件中并未对旅游产业类项目的内涵和外延进行定义，从概念上讲，我们对本文所称旅游产业类项目的基本理解是以自然或人文旅游资源为基础，以房地产及基础设施为核心，以提供交通、游览、住宿、餐饮、娱乐等全面的旅游服务为内容，并可能形成一系列知识产权的综合产业类项目，即旅游业与地产业这两大业态相结合的广义的旅游产业类项目概念。

从内容与类型上讲，旅游产业类项目可以嫁接各类旅游产品进行开发运营，根据国务院办公厅《贯彻落实国务院关于加快发展旅游业意见重点工作分工方案》（国办函〔2010〕121号）中就推动旅游产品多样化发展所做的罗列[1]，结合对国家出台的一系列促进旅游业发展规定的总结并综合我们的经验，我们理解，目前已形成成熟类型的旅游产品包括但不限于主题公园、旅游景区（风景名胜区、度假区等）、乡村旅游、休闲度假旅游、"旅游+"（包括旅游与体育、文化、科技等融合的旅游产品）、游轮游艇码头等等。

由于在创建及打造上述旅游产品时，不可避免的会涉及整体规划的编制、政企关系的处理、核心项目的建设或更新、公共服务及配套基础设施的建设、项目的运营与收益等，因此，旅游产业类项目的开发运营流程较为复杂，且不同类型的旅游产业类项目差异化严重，在简短的文章内容中难以涵盖如此多的内容，因此我们在本文中仅重点关注旅游景区型特色小镇的相关问题。

2.旅游景区的概念与类型

之所以在本文中我们首先关注旅游景区型特色小镇，是由于旅游景区是旅游产业类项目中占比较大且投资额较高、易受公众关注的项目类型，目前在实务中多表现为对现有旅游景区改造与更新的形式（如古北水镇紧邻并带动司马台长城景区开发）。旅游景区并无法律上的标准概念，不过，鉴于旅游景区可申请进行分级评定，我们可参考《旅游景区质量等级评定管理办法》（国家旅游局令〔2005〕第23号）中对旅游景区概念的列举式说明，包括"风景区、文博院馆、寺庙观堂、旅游度假区、自然保护区、主题公园、森林公园、地质公园、游乐园、动物园、植物园及工业、农业、经贸、科教、军事、体育、文化艺术等旅游景区……"其中，我们认为，主题公园和游乐场等以人造设施为核心的景区所涉及的建设内容及商业运营思路与其他旅游景区略有差异，法律关注点亦有特殊性。因篇幅关系，本文暂不就主题公园和游乐场这一类型的旅游景区展开论述，我们会在后续的文章中专题进行讨论。

3.特色小镇能否以旅游景区为核心进行开发建设？

结论是肯定的。无论在国家层面及地方层面均鼓励或明确要求特色小镇按照较高标准的旅游景区规划进行建设。如，国家层面上，《国家发展改革委关于加快美丽特色小（城）镇建设的指导意见》（发改规划〔2016〕2125号）中规定"从各地实际出发，遵循客观规律，挖掘特色优势，体现区域差异性，提倡形态多样性，彰显小（城）镇独特魅力"、"鼓励有条件的小城镇按照不低于3A级景区的标准规划建设特色旅游景区，将美丽资源转化为‘美丽经济’"。一些地方层面的规定甚至强制性规定按照景区标准建设特色小镇，如《浙江省人民政府关于加快特色小镇规划建设的指导意见》（浙政发〔2015〕8号）规定"所有特色小镇要建设成为3A级以上景区，旅游产业类特色小镇要按5A级景区标准建设。"《中共河北省委、河北省人民政府关于建设特色小镇的指导意见》（2016年8月12日）规定"……所有特色小镇要按3A级以上景区标准建设，旅游产业类特色小镇要按4A级以上景区标准建设，并推行‘景区＋小镇’管理体制。"

从上述规定不难看出，国家及地方层面是鼓励或要求特色小镇具备旅游景区建设特性的，而且一般应满足不低于3A级的景区标准。我们认为，正是由于旅游景区一般具备较为浓重的地方特色优势（如少数民族聚落特色、文物或历史遗迹等），因此旅游景区型特色小镇较为符合政策导向，且由于旅游景区的开发建设已经有一定的经验积累，该类型特色小镇亦具备较强的可复制性与可操作性。

二、投资开发旅游景区型特色小镇需要关注的法律问题与要点

1.根据项目开发模式明确投资主体及依法取得相应授权

从申报程序上看，由于特色小镇施行的是创建制，在特色小镇材料报送时要求确定"投资主体"等事项，作为审定特色小镇资格的前置要求。如浙江省《浙江省人民政府关于加快特色小镇规划建设的指导意见》（浙政发〔2015〕8号）、河北省《中共河北省委、河北省人民政府关于建设特色小镇的指导意见》（2016年）中均要求在报送创建特色小镇书面材料时应明确投资主体、投资规模、建设计划等。

相关规定中并未明确特色小镇投资主体是否需履行招标投标等公开选任程序，但是，考虑到特色小镇的具体建设、融资与合作形式不同（如可能由政府方主导采用PPP模式进行合作），投资主体仍应依法合规履行相应的授权与确权程序。如采取PPP模式进行特色小镇建设的，需要履行财政部、发改委对于确认社会资本方的相应程序；如涉及风景名胜区改造建设的，则需按照法律法规等规定履行相关经营权的授权和确权程序；如在特色小镇建设中涉及土地前期开发的，亦应履行相应的授权和确权程序来确认实施主体/供应商资格及收益模式。

此外，由于项目体量、投资方式千差万别，实践中，需结合项目实际情况及优势情况确定不同类型的投资主体。例如：对于景区内部及周边存在大量农村集体土地的项目，可考虑由地方上的乡镇企业作为投资主体，通过与乡镇企业合作的模式来进行开发建设与运营（横店小镇的投资主体即为当地赫赫有名从乡镇企业起家的横店集团下属公司[2]）；而对于大体量的旅游景区开发工作，考虑可由财务投资人、建设运营团队与战略投资人组成投资主体，分别负责财务投资、建设工程及IP策划、旅游宣传等。

2.多政府部门共同管理项目建设与规划手续

(1)   

由于特色小镇开发的规模一般较大且涉及多种用途、性质的土地（如浙江省、河北省要求特色小镇规划面积控制在3平方公里左右，其中建设面积一般控制在1平方公里左右），因此需要结合项目实际操作编制切实有效的规划。但不同于一般土地成片开发项目的规划编制，旅游景区型特色小镇可能涉及风景名胜区、文物、宗教区域等问题，因此需要满足国家及地方的各类规定要求。例如：涉及对风景名胜区规划修改的，需经原规划审批机关批准（可能为省、自治区人民政府住房城乡建设主管部门和直辖市人民政府风景名胜区主管部门），并且，核心景区内不得安排索道、缆车、宾馆、大型文化、体育和游乐设施等。如涉及文物保护的，要注意文物保护范围内不得进行其他建设工程或爆破、钻探、挖掘等作业，在建设控制地带内的建设工程也受到严格限制等。

(2)   

根据景区所处的地域、特点及历史原因，旅游景区的开发建设需由发展改革部门、旅游管理部门、文物管理部门、住建部门、环保部门、林业管理部门、国土资源部门、海洋管理部门等多头管理，因此在进行项目建设与规划时建议根据项目实际情况提前与各审批部门沟通，并做好报批工作计划，以与开发建设进度相匹配。

3.土地取得方式多样

(1)   

一般而言，进行景区型特色小镇投资建设势必会建设经营性物业，大部分经营性项目用地需按照国家的用地政策采取招拍挂方式获取[3]。例如：根据北京市国土资源局密云分局官网上所公布的土地招拍挂项目历史信息[4]，北京古北水镇旅游有限公司先后两次通过招拍挂的方式获得了密云县古北水镇国际休闲度假旅游区一期项目用地478,352.6693㎡（约717亩）和二期项目用地239,370.815㎡（约359亩）用于古北水镇项目及周边商品房的开发建设。

(2)   

除此之外，在国家层面，无论是特色小镇的土地利用还是旅游业发展的用地供应，均鼓励使用城镇低效用地、未利用地等盘活存量土地资源。基于国家对于旅游业的大力扶持，结合不同的旅游业态，在实践中亦可能通过划拨、协议出让等多种形式来取得、使用土地。

(3)   

此外，由于特色小镇建址一般不在城镇核心区域，可能涉及大量的农村集体土地，因此投资方可考虑与农村集体经济组织合作。根据国家层面对于乡村旅游的政策文件，国家鼓励农村集体经济组织"依法使用建设用地自办或以土地使用权入股、联营等方式与其他单位和个人"共同从事"住宿、餐饮、停车场"等旅游经营，在此基础上可发展休闲渔业、休闲农业、观光牧场等多样化的旅游形式，从而在满足了特色小镇"挖掘特色优势"要求的基础上，也带动了当地的旅游产业，减少投资主体的投资开发成本。

例如：兰州市七里河区阿干镇的云顶风景景区的休闲农庄项目中"农民以土地入股休闲农庄获红利，农民再被农庄返聘得到工资收入"[7]；江苏省常熟市蒋巷村项目"由村委会统一行使管理权，全面负责乡村旅游的规划、设计、开发与管理"，村民以土地入股，并可在景区工作，年终按比例统一分红。

4.收益模式丰富

(1) 门票收入  

景区型特色小镇自身作为旅游景区，其门票收入自然是投资主体最重要的收入来源之一。除了密云古北水镇等已开发多年的成熟景区之外，诸多特色小镇依托自身具备的旅游资源实现了可观的门票收入。位于婺源县的江湾镇是第一批全国重点特色小镇。该镇人口仅3万余人，但是仅在2016年一年就接待游客160余万人次，实现了1.2亿元的门票收入[8]。被列入第二批全国重点特色小镇的四川省甘孜州香格里拉镇下辖的稻城亚丁景区，仅在今年国庆中秋假期便实现了超过900万元的门票收入[9]。

但需要注意的是，如果特色小镇地处风景名胜区范围内，依据《风景名胜区条例》等法律法规规定，该区域风景名胜区的门票需要由风景名胜区管理机构负责出售并施行收支两条线管理，门票收入的使用将限定在风景名胜区资源的保护及风景名胜区内财产的所有权及使用权人的损失补偿等特定用途[10]。作为投资主体，则应当根据项目实际考虑与管理机构间合法可行的合作方式。

(2) 融合特色小镇文化内核的餐饮、住宿、娱乐等经营性收入  

景区型特色小镇以其蕴含特有文化内核的自然资源、人文资源（亦或是特色产业、特色社区）吸引游客，因此具备完善的旅游观光附加设施并提供相应的服务成为保障其稳定的客流量及游客在景区内二次消费的要素，而这些要素，又直接与特色小镇的经济收益相关。实践中，各地的特色小镇均开展了融合了当地文化内核的餐饮、住宿、娱乐等经营性项目。

比如纳入到第一批全国特色小镇的浙江省德清县莫干山镇，以其独有的"洋家乐"西洋式别墅作为特色民宿产品，灵活使用土地资源创造经济效益[11]。再比如纳入到第一批全国特色小镇的浙江省丽水市上垟"青瓷小镇"，则借助旅游特色小镇建成了青瓷主题酒店、青瓷主题餐厅、青瓷购物一条街[12]，这些融合了当地独特文化内核的经营性项目无疑为特色小镇经济收益提供了增长点。

(3)特色小镇文化演出收入  

蕴含当地独有文化元素的商业性演出也是为特色小镇投资主体增加经济收益的途径之一，在全国各地以当地真山真水为演出舞台，以当地文化、民俗为主要内容的实景演出也存在较多成功运作的实例。例如：被列为第一批全国重点特色小镇的安徽省黟县宏村镇，在小镇投资主体北京中坤集团的巨额投资下推出大型实景剧《宏村·阿菊》[13]，已成为宏村旅游中的一个新亮点。此外，景区项目中，浙江省杭州市宋城景区的"宋城千古情"、山西省晋城市司徒小镇的"千人打铁花"等演出也已成为该地吸引游客最重要的亮点之一。

此外，商业性演出项目通过成熟运作，亦可打破地理位置的局限性，单独成为一种文化输出性的旅游产品推广到其他地区，给投资主体带来进一步的经济收益。比如：观印象艺术发展有限公司推出、张艺谋导演的"印象"系列实景演出，已在西湖、丽江、武夷山等地成功上演，在取得收益的同时也极大地带动了当地旅游产业的发展[14]。

(4)高档酒店服务收入

特色小镇的投资主体亦可与具备相应资质及经验的酒店经营主体开展合作，在特色小镇内或特色小镇周边开发经营高档酒店。实际上，较为成熟的特色小镇项目，包括古北水镇、西塘古镇、稻城香格里拉镇等均配建有大量五星级酒店，通过满足游客住宿需求，带来良好的经济收益。

除了可以获得经营管理酒店所带来的经济收益之外，酒店物业自身作为商业地产开发项目，投资主体亦可通过资产或股权转让的方式实现盈利。

(5)景区交通客运服务收入

景区型特色小镇内主要的景区景点通常与其他主要服务设施（如酒店、火车站等）相距较远，有些景区可能出于生态环境保护等需要实行封闭式管理。此外，景区内的游览观光及移动线路可能也需要借助一定的交通手段以达到良好的游览效果。

鉴于此，景区型特色小镇的投资主体，可以通过取得景区客运经营权，通过建设运营景区内或者连通景区内外的交通客运服务项目取得收益。纵观我国景区型特色小镇（上清镇-龙虎山风景名胜区、齐云山镇-齐云山风景名胜区、西塘古镇、古北水镇等），均提供包括景区班车、景区内观光接驳车、缆车索道，游船及游船码头等交通客运服务项目，且该等项目具备自给自足的收益能力。不过出于景区的自然或人文资源的保护需求，该等景区内交通服务项目的建设开发可能受到一定的限制，因此需要规划先行，在景区相关规划文件中予以明确，并需通过招投标等合法方式取得相关经营权[15]。

(6)以特色小镇带动周边房地产开发

在小镇周边投资开发商品房用于休闲度假等用途亦可借力特色小镇自身具备的自然及人文旅游资源。事实上已有在景区型特色小镇周边开发商品住宅的成功实例。被列为第一批全国重点特色小镇的北京市密云区古北水镇，就通过古北水镇项目的建设主体北京古北水镇旅游有限公司与著名地产开发公司共同开发了该区域周边商品房项目，为投资开发经营古北水镇项目的主体带来可观的经济收益。此外，新近出台的集体建设用地租赁住房试点政策[16]，亦可能为配套房地产开发提供了另一条可供探讨的道路。

不过需要特别关注的是，不少地方以"特色小镇"为名实际进行商业房地产开发的行为已经引起国家和地方层面的政府相关部门的注意。《住房城乡建设部办公厅关于做好第二批全国特色小镇推荐工作的通知》（建办村函〔2017〕357号）中明确 "打着特色小镇名义搞圈地开发"以及"项目或设施建设规模过大"不得推荐为特色小镇。国家发改委的各个部门相关负责人也在不同场合分别表示了应警惕和避免特色小镇"房地产化"问题[17]；有些地方政府也在出台的文件中明确了限制特色小镇建设中进行房地产开发[18]。

(7)"旅游+"模式

国家旅游局于今年6月份发布的《关于印发<全域旅游示范区创建工作导则>的通知》（旅发〔2017〕79号）提出大力推进"旅游+"，即旅游业与其他行业的磨合、组合和融合，促进旅游功能全面增强。[19]

5.融资方式

(1)开发贷款 

就小（城）镇建设融资而言，国家开发银行、中国农业发展银行、中国建设银行等与住建部、发改委已联合发文以提供金融支持政策，如《住房城乡建设部、国家开发银行关于推进开发性金融支持小城镇建设的通知》（建村〔2017〕27号）中规定建立项目储备库择优推荐融资支持项目，加强提供中长期信贷支持，积极开展小城镇建设项目涉及的特许经营权、收费权和购买服务协议下的应收账款质押等担保类贷款业务。各地亦出台相关优惠政策为特色小镇开发建设提供利率优惠的贷款融资。

(2)发行债券

此外，满足一定条件的项目公司亦可通过发行短期债券、中期债券等方式募集资金，不过，鉴于近期对于房地产开发企业发债要求的不断提高且政策性地控制房地产开发企业的发债规模，还需结合投资主体及项目的具体情况判断发债可行性。

(3)产业基金或政府引导基金

产业投资基金是特色小镇项目的一个重要的融资途径，部分项目会由产业投资基金直接牵头开展并深度参与项目开发。对基金发起方而言，除社会资本、金融机构外，地方政府亦可在政策文件的支持下发起设立引导基金，如山东省《山东省新兴产业发展引导基金管理实施细则》（鲁财基金〔2016〕9号）决定由省政府出资设立产业发展引导基金，推动新兴产业发展。

(4)PPP

由于特色小镇开发会涉及到大量的基础设施及公共服务设施建设内容，并会涉及对现有旅游风景区的改造工作，社会资本可考虑通过政府和社会资本合作（PPP）的方式进行项目开发，对于政府方来讲，PPP亦可被认为是特色小镇的融资模式之一。

但需要注意的是，财政部与发改委等六部委联合发布的《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）中规定"严禁地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债"并"不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金"以严格控制地方政府的不合规举债行为。

(5)资产证券化

近年来，各类金融创新产品快速发展，其中ABS、ABN、REITs等资产证券化产品凭其转移风险、提高并补足资产流动性等特点独树一帜。就特色小镇而言，在嫁接旅游景区后，其门票收入、景区交通收入、文艺演出收入等均可能作为资产证券化产品的基础资产，有较大的证券化空间，如已经发行的云南香格里拉巴拉格宗入园凭证资产证券化产品、广州长隆优先级资产支持证券产品、西双版纳曼听公园资产支持专项计划（歌舞篝火晚会的演出票款收益权）等。

6.专项建设基金、财政补贴等优惠政策

作为在全国范围内开展特色小镇培育工作的政策支持，国家和地方政府也前后出台了相应的资金支持政策，主要体现为专项建设基金和财政补贴或返还等政策优惠。

(1)专项建设基金

《住房城乡建设部、国家发展改革委、财政部关于开展特色小镇培育工作的通知》（建村〔2016〕147号）中明确提出"国家发展改革委等有关部门支持符合条件的特色小镇建设项目申请专项建设基金，中央财政对工作开展较好的特色小镇给予适当奖励。"江苏省发改委于2017年2月22日发布的《关于培育创建江苏特色小镇的实施方案》（苏发改经改发〔2017〕201号）中明确规定"对纳入省级创建名单的特色小镇，在创建期间及验收命名后累计3年内，每年考核合格后给予200万元奖补资金。将列入省级创建名单的特色小镇符合要求的项目，纳入相关引导资金补助范围。"

(2)财政补贴政策

《浙江省人民政府关于加快特色小镇规划建设的指导意见》（浙政发〔2015〕8号）中规定"特色小镇在创建期间及验收命名后，其规划空间范围内的新增财政收入上交省财政部分，前3年全额返还、后2年返还一半给当地财政。"《福建省人民政府关于开展特色小镇规划建设的指导意见》（闽政〔2016〕23号）中也规定了"对纳入省级创建名单的特色小镇，在创建期间及验收命名后累计5年，其规划空间范围内新增的县级财政收入，县级财政可以安排一定比例的资金用于特色小镇建设。"

除了上述地方之外，甘肃省、河北省、重庆市等多地政府部门也出台了相关政策文件，明确对特色小镇创建提供不同程度的政策优惠。

三、以PPP模式开发景区型特色小镇的关注点

由于特色小镇建设涵盖土地前期开发、基础设施及市政配套设施建设，因此在一定程度上与近年来全国推广的政府与社会资本合作（PPP）的模式非常契合。

一方面，采取PPP模式开发建设可以得到优惠政策，并可与政府商议可行性缺口补助方案，根据财政部的相关规定要求，政府补助应"纳入政府预算，并在中长期财政规划中统筹考虑"，以保障社会资本取得投资回报的路径。

另一方面，需要关注的是，采取PPP模式亦对于社会资本有所限制，如在特色小镇建设中必不可少地会涉及土地一级开发工作，而根据《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》(财金〔2016〕91号，以下简称"91号文")的规定："PPP项目主体或其他社会资本……不得作为项目主体参与土地收储和前期开发等工作，不得借未供应的土地进行融资；PPP项目的资金来源与未来收益及清偿责任，不得与土地出让收入挂钩。"据此，投资主体似乎并不能以PPP项目社会资本方的身份参与土地收储和前期开发，并且PPP项目的收益也不能与土地出让收入挂钩。不过， 91号文同时公布的第三批政府和社会资本合作示范项目中亦有包含土地储备前期开发的综合类项目，与上述条文似存在一定冲突。对此我们理解，单纯的土地前期开发业务通常由于缺乏项目运营环节，并不符合当前我国主流PPP项目的基本特征和导向，故不宜作为PPP投资项目，但包含土地前期开发在内的特色小镇开发、产业园区开发和运营的PPP项目在实践中并未一刀切不允许社会资本方进行土地前期开发，仍存在投资空间。

此外，不同于一般的民商事主体间的交易方式，社会资本也不可要求政府方承担投资回购义务，不可要求政府方承诺最低收益等。

四、总结

当然，除了本文所述景区型特色小镇以外，特色小镇亦可与主题公园、游乐场及其他旅游产品相嫁接，实现以产业带动村镇发展的特色小镇之路。需要注意的是，从土地的取得、项目的建设到小镇的经营与权利转让，景区型特色小镇的开发建设运营中会涉及大量的法律问题，且不同景区的特点差异化较大，历史沿革不同，因此在该类项目的开发建设之中应当配备专业的全流程的法律照管服务，以便在参与该类项目之前即对可能遇到的法律风险与问题有一定的预期并为项目建设运营保驾护航。

此外，除特色小镇以外，由于旅游产业的蓬勃发展及国家对旅游业的持续重视与推广，我们理解，主题公园、乡村旅游、休闲度假旅游、"旅游+"（包括旅游与体育、文化、科技等融合的旅游产品）、游轮游艇码头等旅游产业类项目投资开发体量将在很长一段时间内成持续上升趋势，我们将会在此后的文章中对于上述旅游产业类项目开发建设与运营的相关问题进行专题分析与讨论，请大家持续关注。

注：