一、关于《改革方案》的总体要求和目标

《改革方案》要求从2018年1月1日起，力争用两年的时间在全国初步构建生态环境损害赔偿制度，并对制度提出了"责任明确、途径通畅、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效"的总体要求。从时间要求来看，国家一方面对各地在两年内建立较完善的生态环境损害赔偿制度充满信心；另一方面也表明建立完善的生态损害赔偿制度刻不容缓，关系到生态文明的有效实施及最终实现。总体要求中责任明确不仅仅指起诉主体和应诉主体的权责划分，也是指不同起诉主体的诉权分配及行使要明确，而赔偿到位则是将之前对生态环境恢复为主思路进行了延伸和完善，与后面所陈述的"应陪尽赔"内容遥相呼应。本次《改革方案》的总体要求和目标既设置了时间又布置了任务，将赔偿责任纳入到核心表述之中。

从《改革方案》的工作原则来看，依法推进强调依法治国的本质，强调对《改革方案》的落实要以法治化的发展路径，立足国情和地方实际，在法律未明之处运行政策，立法建议先行。《改革方案》将鼓励创新作为一项重要的工作原则，主要是考虑环境问题涉及复杂的社会、经济、文化等因素，又具有地方差异性，因此在强调法治的同时也积极鼓励创新性，鼓励地方如有条件可以出台相关政策，切实指导地方实践。该原则意味着《改革方案》正式实施后，各地需要结合自己的情况在两年内深入落实改革内容，出台具有方案精神、稳妥有序的细化措施；也表明在国家未出台统一赔偿制度之前，地方性的生态环境损害赔偿细则有可能成为环境司法在该领域的主要适用渊源。

环境有价、损害担责是本次工作原则的重心，也是事关本次《改革方案》的核心要义。环境资源生态功能的价值损失可以用货币进行赔偿。从后面的内容看，环境生态发生损害如能修复的，将会产生清除污染费用、生态环境修复费用、生态环境修复期间功能的损失等费用；而不能修复的则需要赔偿生态功能永久性损害造成的损失。简而言之，《改革方案》强调了生态环境损害的货币化赔偿问题，明确了在一定情况下，实施货币赔偿，进行替代修复。这也对之前强调修复为主、赔偿为辅的原则进行了部分修订。

《改革方案》的工作原则中设置了主动磋商机制，从内容来看，该机制实质上是具有前置程序价值的规定。主动磋商也符合当今世界普遍的环境纠纷解决前置磋商机制，有助于尽快、迅速的解决生态环境破坏问题，将生态环境破坏的损害降到最低。此外利用司法机制对磋商成果实施保障，也有利于提高生态环境修复效率以及磋商结果的严肃性和权威性。

本次《改革方案》工作原则的最后一项涉及信息共享和公众监督。将生态损害赔偿信息纳入到各职能部门的共享信息中，并将环境损害调查、鉴定评估、修复方案编制中所涉及到的重大事项进行公开。需要注意的是，该原则中并未将磋商谈判、赔偿方案纳入到公开事项之中。

二、关于生态环境损害赔偿制度的适用范围

方案中所指的生态环境损害，是指因污染环境、破坏生态造成大气、地表水、地下水、土壤、森林等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变，以及上述要素构成的生态功能退化。从定义来看，生态环境损害的突出表现是因人为原因造成生物要素发生不利改变，使生态功能具有退化性。由于人类的经济和社会活动会对生态环境产生影响，而影响的程度可能是巨大的，甚至是有极高破坏力的，当该程度达到了对环境要素的改变时就属于损害赔偿的范围。

此外《改革方案》对生态环境损害的范围采取定义加列举的方式，即从定义中可以确定改变和退化作为启动赔偿的依据，在列举中将发生较大及以上突发环境事件及国家和省级重点生态功能区、禁止开发区发生环境污染、生态破坏纳入赔偿范围。此外考虑到《改革方案》政策性因素，地方应根据当地实际情况制定地方认定标准。需要指出的是，以《国家突发环境事件应急预案》为参照此处的较大及以上突发环境事件可以指：

（一）特别重大突发环境事件

凡符合下列情形之一的，为特别重大突发环境事件：

（二）重大突发环境事件

凡符合下列情形之一的，为重大突发环境事件：

（三）较大突发环境事件

凡符合下列情形之一的，为较大突发环境事件：

《改革方案》中对生态环境损害赔偿范围的设置实际上是要求各地政府及司法机关明确环境损害的共有属性、社会属性，集中力量解决较大的突发性环境事件，防止突破生态红线的事件发生。而对涉及人身、个人、集体财产损失的环境私益纠纷并不在《改革方案》调整的范围之中。此外由于海洋问题的复杂性，考虑到海洋保护法的实践性及法定性，本《改革方案》也不涉及海洋生态环境损害赔偿。

三、关于《改革方案》的具体内容

《改革方案》中所确定的赔偿范围主要包括以下六项费用：清理污染费用、生态环境修复费用、生态环境修复期间服务功能损失、生态环境功能永久性损害损失以及生态环境损害调查以及评估费。与《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》所确定的相关费用相比较，本次《改革方案》增加了清理污染费用、生态环境功能永久性损害损失等两项费用。清理污染费用主要指在污染发生后，政府部门采取措施清理污染、降低污染所支付的费用，该费用一般在治理污染时由政府部门先行支付，根据污染者担责原则，由污染者承担。生态环境功能永久性损害损失则是应赔尽赔的体现。相对于之前环境司法所强调的以修复为主原则，《改革方案》更关注当修复不能之后的赔偿方式及污染者责任。修复不能货币赔偿也弥补了之前的司法解释对该种情形未有规定的状况。从《改革方案》所传递的精神来看，在鉴定方法技术不断完善的前提下，《改革方案》适用范围内所发生的生态环境损害更趋向于用货币赔偿来解决问题。

对赔偿义务人及赔偿权利人的规定，《改革方案》采取双扩大的方式，即将违反法律法规、造成损害环境损害的单位和个人均列为赔偿义务人，各地区可根据需要扩大赔偿义务人的范围。另一方面在明确赔偿权利人方面，由省级、市地级政府作为赔偿权利人的同时也认可省级、地市级制定的部门和机构作为赔偿权利人。与此同时，考虑到正在进行的国家自然资源资产管理体制试点，受委托的政府可指定统一行使全民所有自然资源资产所有者职责的部门成为赔偿权利人。此外，基于生态环境问题的多方共治，《改革方案》明确由国土资源、环境保护、住房城乡建设、水利、农业、林业等相关部门进行索赔工作的职责分工。

从以上内容可以看出，《改革方案》中所确定的赔偿权利人虽然明确为省级及市地级政府，但是由于赋予以上两个主体行政授权，因此各地实际上具有诉权的赔偿主体并不一定是单一主体。而赔偿主体也不一定是直接的污染主体。总而言之，赔偿义务人的不特定性及赔偿权利人的广泛性，将赋予地方更多解释空间；另一方面赔偿权利人也要对社会公众的举报及要求作出处理及答复，就目前法律的规定来看，针对该处理和答复的不满将有可能引起行政公益诉讼。

《改革方案》中的一大创新是设立了赔偿协议司法确认制度，将经磋商达成的赔偿协议通过司法程序进行确认，经司法程序确认后，该赔偿协议即具有了强制执行力。由于《改革方案》中所确定的赔偿协议实质上是行政机关在综合考量修复技术方案可行性、成本效益最优化、赔偿能力、第三方治理可行性等情况下，经过与赔偿义务人磋商所达成的赔偿协议，该协议本身具有一定的行政公信力，在强化司法确认的基础上，可以更快的进入保障的实施阶段。该制度与美国公民诉讼所确定的诉前程序有本质区别，美国公民诉讼强调的是司法审查权的介入，通过司法程序引导原告与污染者达成修复协议，而《改革方案》中所设立的赔偿协议是以行政权先导，司法后期介入并参与保障实施的方式。由于司法是最后的一道保障，针对《改革方案》中的赔偿协议，如何更好地通过司法程序对赔偿内容的公允性进行审查，防止行政机关利用赔偿协议避重就轻、逃避责任，也防止污染义务人通过赔偿协议分散风险，大事化小，是后期应该着重探究考虑的问题。

至于生态环境损害赔偿制度与现有制度的衔接问题，从某种角度看，2015年可以算作环境公益诉讼的元年。环境保护法的实施以及环境民事公益诉讼司法解释的发布都极大地促进了环境公益诉讼的发展，环境保护组织卓有成效的工作也极大地推动了环境公益诉讼形象更加深入人心；2017年两大诉讼法的发展又赋予检察机关成为适格的环境公益诉讼起诉主体，再加上本次《改革方案》所赋予的各种赔偿权利人主体，污染者头上已经高悬了多把达摩克利斯之剑。环境公益诉讼大步发展地同时，我们也应该注意到无论是《改革方案》中所设定的赔偿适用范围还是赔偿范围，都与之前的公益诉讼有一定的交叉。根据一事不再理的诉讼原则，对污染者而言同一污染行为发生后，针对同样的诉讼请求，污染者只能赔付一次。因此《改革方案》中所确定的赔偿范围一旦实施，则必然压缩其它类型诉讼主体（尤其是环境公益组织）的起诉空间，以及还要考虑检察机关针对《改革方案》中赔偿权利人不作为的公益诉讼问题。而一项生态环境损害事由发生有极大可能引起多方主体的权利诉讼，因此在《改革方案》的地方性深化中，应对不同类型的生态环境损害作出划分，分清起诉顺序，防止一拥而上，更防止彼此推诿，加强赔偿诉讼与公益诉讼的衔接。在此《改革方案》出台之后，相信最高法院和最高检察院也会加紧制定后续的环境公益诉讼司法解释文件，既衔接两高之间的公益诉讼程序问题，又要兼顾地方政府赔偿权利人诉讼权利问题。

对生态环境损害赔偿资金的管理问题，《改革方案》确立的总体原则是有力出力，有钱出钱，坚守污染者付费，污染者担责的思路。在生态环境损害无法修复的情况下，明确赔偿资金作为非税收收入，上缴国库，纳入预算管理，由赔偿权利人根据磋商结果及判决要求开展替代修复。该规定实际上也是为生态环境损害无法修复时的最终赔偿确定了纳入国家统筹，异地替代修复的方案。

最后方案中也要求各部门加强保障工作，尤其是国家要建立健全统一的生态环境损害鉴定评估技术标准体系，尤其对基线确定、因果关系判定、损害数额量化等损害鉴定的关键环节，组织加强换件技术与标准研究。生态环境损害的量化是非常重要的一项工作，也是实际操作环境比较复杂的一项工作，离开了生态环境损害的鉴定标准，任何磋商谈判的结果都将是虚化的。由于某些生态环境损害具有延后性，生态环境损害评估的方法和体系不能仅仅着眼于现在，更要考虑生态环境损害的复杂性和滞后性。

此外，对生态环境损害的修复工作需要有思路灵活性、工作长效性、机制能动性等要求的把握，避免僵化的货币赔偿机制可能带来的花钱买污染弊端的出现，真正做到对污染者应赔尽赔的责任追究。