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海关预裁定制度落地，您准备好了么？
海关预裁定制度落地，您准备好了么？
2017年12月26日，海关总署发布《中华人民共和国海关预裁定管理暂行办法》（海关总署令第236号，以下简称《暂行办法》）。此次总署令的颁布，旨在进一步促进贸易安全便利，优化营商环境，增强企业对进出口贸易活动的可预期性，也是海关"监管与服务相平衡"的监管思路的实践深化。自2018年2月1日起，我国海关将不再受理原先的"三预"申请，标志着我国海关预裁定制度正式建立。
所谓预裁定制度，就是通过将通关审核关口"前推"，在货物进出口前，海关就可通过进出口企业预先提交的材料，对货物的归类和原产地等事项作出初步评估，进出口企业在实际申报进出口时，海关只需进行简单核对即可，有助于简化申报手续，缩短通关时间，提高通关效率。
对于进出口企业来说，面对复杂细致的海关监管办法和关税计征规则、繁复的原产地认定制度、特殊关系认定、特许权使用费认定等专业性很强的问题，总会一脸茫然。预裁定制度可以让进出口企业在货物实际通关之前就基本明确上述问题，进而预先基本了解拟进出口货物的关税比例和是否可以享受减免等情况，并提高通关效率，也有利于海关更有效地进行监管工作。
一、《暂行办法》是《贸易便利化协定》国内立法化的成果
中国海关预裁定制度诞生的直接动因，是中国所加入的世界贸易组织《贸易便利化协定》于去年正式生效。
2015年9月4日，中国国务院决定接受世贸组织（WTO）《贸易便利化协定》议定书（以下简称《协定》），《协定》第3条规定："成员方应在货物进口前就税则归类及原产地事项作出预裁定，并鼓励成员就完税价格、关税减免要求的适用、配额适用等作出预裁定。"
2017年2月2日，继卢旺达、阿曼、乍得和约旦核准《贸易便利化协定》议定书后，WTO核准《协定》成员数达到112个。这意味着超过世贸组织164个成员的三分之二的成员接受了《协定》，《贸易便利化协定》自此正式生效。
为履行我国在世界贸易组织《贸易便利化协定》项下的相关义务，海关总署制定了《暂行办法》，《暂行办法》是国际协定国内立法化的成果。
二、我国预裁定制度的发展及现实需求
（一）预裁定制度的前身——行政裁定与"三预"制度
早在2000年版的《海关法》中，我国就已明确提出了与预裁定制度十分相似的"行政裁定"的概念。规定海关可以根据对外贸易经营者提出的书面申请，对拟作进口或者出口的货物预先作出商品归类等行政裁定。进口或者出口相同货物，适用相同的商品归类行政裁定。
为了便利进出口货物经营单位或其代理人办理海关手续、方便合法进出口，我国也参照国际通行做法制定了具体制度。
2001年以来，中国海关先后制定颁布了《中华人民共和国海关行政裁定管理暂行办法》《中华人民共和国海关进出口货物商品归类管理规定》《中华人民共和国海关进出口货物征税管理办法》等数个部门规章以及《进口货物价格预审核管理暂行规定》《海关总署关于印发<进口货物原产地预确定暂行规定>的通知》等内部通知。
根据上述文件规定，进出口货物收发货人可以对"进出口商品归类"、"进出口货物原产地确定"、"禁止进出口措施和许可证件的适用"以及其他海关事务提出行政裁定，还可以依法向海关申请预归类、价格预审核及原产地预确定，即通过"三预"制度，加速货物通关。
（二）广州、上海预裁定试点成功
除行政裁定和"三预"制度外，根据总署关税司通知要求，北京、上海、广州、拱北等大部分直属海关制定颁布了有关价格预审核的实施制度，上海、成都、福州、江门等部分海关颁布了原产地预先确定的管理制度。由此，中国的预裁定制度框架已经初步形成。
（三）行政裁定和"三预"实施不到位
好理念不等于好制度，好制度不等于好实践。行政裁定和"三预"制度的实施情况并不理想，给企业带来的便利似乎十分有限。
1.申请程序复杂、救济途径曲折，归类行政裁定实施效率较低
譬如商品归类制度，商品归类是一项技术性较强的工作，尤其对一些新产品，其构造、性能、用途、材料与传统商品不同，这些商品归类确定难度大、技术性强，对于预归类或者行政裁定的需求非常大。但是，由于作出归类行政裁定的程序复杂严谨，救济途径的曲折困难，从2001年《海关行政裁定管理暂行办法》实施至今，海关一共才作出约十个归类行政裁定。
2.海关受理谨慎、委托他人成本高，预归类推行效果不佳
海关部门因各方因素受理预归类审查申请也较为谨慎，企业不得不求助于提供预归类服务的公司，然而服务公司出具的归类意见书业务水平参差不齐，不仅造成进出口企业经营成本提高，还导致货物通关归类错误、税则号列申报不实的风险增加。预归类在企业进出口贸易中的作用也没有得到很好地展现。
3.自行填写报关单、专业问题难判断，价格预审核不简便
在价格预审核方面，完税价格相关要素及估价方法的不确定也是造成"三预"制度推行不畅的一个非常重要的因素。虽然法律法规、规章以及海关总署公告不断细化完税价格的相关规定，但是根据海关总署2017年第13号公告，企业填写海关进出口货物报关单时，对于进口货物的某些贸易方式，仍需要填写"特殊关系确认"、"价格影响确认"、"特许权使用费确认"等。也就是说进出口企业必须自行判断买卖双方是否存在特殊关系、该特殊关系是否会影响成交价格、企业是否应当补税等一系列专业性极强的问题，这令进出口企业在报关时头痛不已。
三、预裁定的主要程序
当下，《暂行办法》已经为海关预裁定制度搭建了基本架构，同日起实施的海关总署公告2018年第14号（以下简称14号公告）又为海关预裁定制度提供具体操作指引，相关配套技术设施也逐步到位，进出口企业可以积极考虑利用预裁定制度提高通关效率，降低通关成本，防范业务风险。
（一）哪些事项可以申请预裁定
《暂行办法》第三条规定，海关预裁定的范围是：（1）进出口货物的商品归类；（2）进出口货物的原产地或者原产资格；（3）进口货物完税价格相关要素、估价方法；（4）海关总署规定的其他海关事务。
前三项预裁定内容为目前进出口通关活动中的主要纳税要素，《暂行办法》基本延续了"三预"规定的范围。
【注意事项】
1.《暂行办法》的创新点："完税价格相关要素"详细扩展为特许权使用费、佣金、运保费、特殊关系，以及其他与审定完税价格有关的要素，弥补了以往概括性表述不足的弊端。
2.区别原产地和原产资格：（1）原产地预裁定是指海关根据《进出口货物原产地条例》，对使用非优惠性贸易措施以及政府采购、贸易统计等活动涉及货物的原产地进行预裁定；（2）原产资格预裁定是指海关根据相应的优惠贸易协定原产地管理办法，对于货物是否具备所申请的优惠贸易协定下中国或伙伴方原产资格进行预裁定。
（二）谁可以申请预裁定
《暂行办法》第四条规定："预裁定的申请人应当是与实际进出口活动有关，并且在海关注册登记的对外贸易经营者。"
对外贸易经营者注册登记是在我国从事货物进出口或者技术进出口的对外贸易经营者的基本要求。那么，"与实际进出口活动有关"的对外贸易经营者应当如何理解？
14号公告进一步明确，预裁定的申请人为进口货物收货人或出口货物发货人。这与《海关法》的关税"纳税义务人"的规定相衔接，统一了两者的权利、义务和责任。
【注意事项】
与《行政裁定管理暂行办法》相比，《暂行办法》并未扩大申请人范围。预裁定的申请人仍然是经营单位，即海关法规定的收发货人；而实际收发货人——进口货物的消费使用单位或者出口货物的生产销售单位并不必然可以申请预裁定。
（三）申请预裁定需要准备哪些材料
《暂行办法》第五条规定："申请人申请预裁定的，应当提交《中华人民共和国海关预裁定申请书》（以下简称《预裁定申请书》）以及海关要求的有关材料。材料为外文的，申请人应当同时提交符合海关要求的中文译本。"
为配合该署令实施，海关总署关税司、天津海关、全国海关信息中心、中国电子口岸数据中心共同开发了预裁定申请与审批系统，实现企业申请、海关审批、数据查询全程无纸化作业。
【注意事项】
1.企业申请预裁定时，应当通过电子口岸"海关事务联系系统"或"互联网+海关"提交资料。
2.企业需要提交的《预裁定申请书》及相关材料详见海关总署发布的14号公告——《海关总署关于实施<中华人民共和国海关预裁定管理暂行办法>有关事项的公告》的附件1，附件根据商品归类、价格、原产地三个类别分别制作了不同的《预裁定申请书》和相关材料清单。
3.申请人应当对提交材料的真实性、准确性、完整性、规范性承担法律责任：
（1）在海关作出预裁定决定前，如果申请人未按照海关要求提供有关材料，海关可以终止预裁定，并且制发《终止预裁定决定书》；
（2）在海关作出预裁定决定后，如果发现申请人提供的材料不真实、不准确、不完整，造成预裁定决定需要撤销的，海关可以对《预裁定决定书》予以撤销，经撤销的预裁定决定自始无效；
（3）如果申请人提供虚假材料或者隐瞒相关情况的，海关将给予警告，可以处1万元以下罚款。
（四）何时向谁申请预裁定
《暂行办法》第七条第一款规定："申请人应当在货物拟进出口3个月之前向其注册地直属海关提出预裁定申请。"
《海关法》规定我国海关实行统一集中的垂直领导体制，并据此划分为海关总署、直属海关和隶属海关三级。向注册地直属海关申请，既便利企业与海关的信息沟通和实地调研，又便利海关对企业进行规范和指导，也与纳税人属地管理保持一致。
【注意事项】
1.一般情况下，企业应当在货物拟进出口3个月之前申请预裁定。在特殊情况下，企业确有正当理由的，可以在货物拟进出口前3个月内提出预裁定申请。
2."特殊情况"仅指：（1）因不可抗力或政策调整原因造成申请时间距实际进出口时间少于3个月的；（2）申请企业在海关注册时间少于3个月的。
3.企业应向注册地直属海关申请预裁定。
【例如】
一家在山东烟台注册的企业想要申请预裁定，则该企业不应向其隶属海关烟台海关提出预裁定申请，而应当向烟台海关的上一级直属海关青岛海关提出申请。
（五）预裁定的受理和决定期限是多久
申请人上传资料后，海关需要对材料进行审核决定是否受理，审核期限为自收到《预裁定申请书》以及相关材料之日起10日。海关决定受理后，自受理之日起60日内制发《预裁定决定书》或《终止预裁定决定书》。因此，从申请人向海关提交申请至海关作出预裁定决定的时间期限，一般情况下是70日，具体审核的流程如下图所示：
【注意事项】
1.期限规定的"日"，均指自然日。
2.作出预裁定决定过程中，海关可以要求申请人在规定期限内提交与申请海关事务有关的材料或者样品，申请人应当在5日内提交；申请人也可以主动向海关补充提交有关材料。
3.关于审查期限，除了以上原则性规定，在申请受理审核过程中，补正材料所需时间不计算在10日之内；在作出预裁定决定过程中，进行化验、检测、鉴定、专家论证或补充材料所需时间也不计算在60日之内。
因此各直属海关作出预裁定效率可能低于企业的预期。而作为企业来说，有必要留出足够的申请时间，并在申请阶段就做好资料准备工作。
（六）预裁定决定的法律效力如何
1.预裁定决定有效
预裁定决定自《预裁定决定书》送达申请人之日起3年内有效，申请人在全国任一海关申报进口时均可申请适用。但是，预裁定决定对于其生效前已经实际进出口的货物没有溯及力。
2.预裁定决定自动失效
如果预裁定决定所依据的法律、行政法规、海关规章以及海关总署公告相关规定发生变化，影响其效力，预裁定决定自动失效。
3.预裁定决定被撤销
除前述因申请人提供能材料不符合规定外，海关作出的预裁定决定错误或其他原因，也可能导致预裁定决定被撤销。撤销决定自作出之日起生效，除非申请人提供的材料不真实、不准确、不完整，造成预裁定决定需要撤销的，否则撤销决定不溯及既往。因此，通常企业不会因被撤销预裁定决定而产生退补税问题。
【注意事项】
企业在取得《预裁定决定书》后，也应当保持谨慎态度，时常关注决定的有效期、相关规定变化等因素，防止因预裁定决定的法律效力风险给自身带来损失。
（七）申请人如何使用《预裁定决定书》进行申报
申请人进出口与《预裁定决定书》列明情形相同的货物时，应当按照《预裁定决定书》申报，并在报关单备注栏逐项填写："预裁定+《预裁定决定书》编号"。
【例如】
某份预裁定决定书编号为R-2-0100-2018-0001,则应当在报关单备注栏内填写"预裁定R-2-0100-2018-0001"。
（八）原产地预裁定决定如何使用
原产地预裁定以申请人提交的《预裁定申请书（原产地）》所列商品税则号列为基础作出。货物进口时，海关认定商品归类与《预裁定决定书（原产地）》不符的，该《预裁定决定书（原产地）》不予适用。
企业申请享受协定税率或者特惠税率的，进口人应当在货物进口时按照规定方式提交原产地证书或者原产地声明。
【例如】
企业申请享受协定税率或者特惠税率的依据不同，提交的文件也有所区别：
（1）A企业计划泰国进口橡胶，并希望申请使用中国—东盟自由贸易区协定税率。则该企业需要申请原产资格预裁定。海关将根据《中华人民共和国海关〈中华人民共和国与东南亚国家联盟全面经济合作框架协议〉项下进出口货物原产地管理办法》审核货物是否具备中国—东盟自由贸易区项下的泰国原产资格。
当A企业实际从泰国进口橡胶进行申报时，依据上述规定第13条，A企业应当主动向海关申明协定税率，并向海关提交泰国签证机构签发的原产地证书。
（2）B企业是从新西兰进口奶粉，该企业取得新西兰原产资格预裁定后。当B企业实际进口奶粉进行报关申报时，可以凭原产资格预裁定和符合《中华人民共和国政府和新西兰政府自由贸易协定》要求的原产地声明，替代原产地证书。
目前可以采用此模式的协定包括《中国-澳大利亚自由贸易协定》和"最不发达国家特别优惠关税待遇"。
（九）对预裁定决定不服如何救济
明确申请人的权利救济途径是《暂行办法》的一大亮点。第十八条规定，申请人对预裁定决定不服的，可以向海关总署申请行政复议；对复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。
【注意事项】
1.关于行政复议
若企业对预裁定决定不服，则应根据《海关行政复议办法》的相关规定，在收到《预裁定决定书》后60日内，向海关总署提起行政复议。海关总署应当自受理申请之日起60日内做出行政复议决定。但是在特殊情况下，复议期限可以延长30日。
2.关于行政诉讼
若企业对行政复议决定不服，则应根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，向相应法院提起行政诉讼：（1）复议决定改变原预裁定决定，申请人应当以海关总署作为被告，向北京市的中级人民法院起诉；（2）复议决定维持原预裁定决定，申请人应当以直属海关和海关总署为共同被告，向直属海关所在地的中级人民法院或北京市的中级人民法院提起起诉。
结语
在全国通关一体化改革的大背景下，《暂行办法》的出台标志着中国海关在现有法律框架体系范围内确立了预裁定制度，这对于我国提升贸易合规及推广贸易便利化具有里程碑式的意义。
虽然我国海关预裁定制度刚刚起步，仍待我们在未来的立法和实践中不断探索和完善，但是我们相信，不久的将来，预裁定制度必将日趋完善，预裁定申请必将普遍实施，我国的海关预裁定制度能够真正要起到推动营商环境优化，促进贸易安全便利的作用，为我国进出口企业保驾护航。
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