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热力行业新风向 | 并购驱动产业成长
热力行业新风向 | 并购驱动产业成长
摘要
近年来，随着民间资本进入热力行业，供热产业集中化、规模化的政策支持以及供热项目资产证券化的不断推进，热力行业迎来并购热潮，许多大型供热企业、传统能源企业、新能源企业以及其他寻求产业转型和扩张的企业开始加速布局热力行业，本文从法律角度出发谈一谈并购热力行业中的相关问题。
一、供热市场化改革与热力行业发展新风向
热力行业是具有巨大市场潜力的公共事业。2014年11月16日，国务院发布《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，鼓励和引导民间资本进入城市供水、燃气、供热、污水和垃圾处理等市政公用行业。2016年9月22日，住建部等五部委发布《住房城乡建设部等部门关于进一步鼓励和引导民间资本进入城市供水、燃气、供热、污水和垃圾处理行业的意见》，鼓励民间资本直接投资或通过PPP模式参与城镇供热建设运营，支持相关企业和项目发行短期融资券、中期票据、资产支持票据、项目收益票据等非金融企业债务融资工具以及可续期债券、项目收益债券等。同时，国务院、国家发改委近年来出台了一系列旨在促进集中供热快速发展的政策文件,要求大力推动热电联产、集中供热、清洁供热的建设开发，热力产业面临快速发展的契机。
近年来，随着民间资本进入热力行业，供热产业集中化、规模化的政策支持以及供热项目资产证券化的不断推进，热力行业迎来并购热潮，许多大型供热企业、传统能源企业、新能源企业以及其他寻求产业转型和扩张的企业开始加速布局热力行业，本文从法律角度出发谈一谈并购热力行业中的相关问题。
二、并购供热企业的优势
1. 政策优惠
根据财政部和国家税务局于2016年8月24日发布的《关于供热企业增值税、房产税、城镇土地使用税优惠政策的通知》，至2018年12月31日，对向居民供热而收取采暖费的供热企业，为居民供热所使用的厂房及土地免征房产税、城镇土地使用税。此外，各地方政府对供热企业也有不同程度的财政补贴、税收优惠以及政策鼓励，例如《山西省鼓励投资政策（2017年版）》中提到了对符合条件的供热项目用地可以以划拨方式提供，加强对供热企业的信贷支持力度，对供热企业执行减免税收优惠政策。
此外，在实践当中，各地方政府针对集中供热、节能减排以及相关的技术研发项目等可能有一定的专项补助资金，规模较大的供热企业、掌握一定节能环保相关技术的企业、采用新能源供热的企业以及热电联产企业通常会享受较多的政府补贴。
2. 收费权及PPP项目资产证券化
自从交易所开放企业资产证券化业务备案以来，收费权类资产支持证券发行量与日俱增，尤其是供热收费权，从2014年第一单迁安热力供热收费权资产支持证券开始，供热收费权资产支持证券项目已进入常态化。
2016年12月26日，国家发改委与证监会联合向各地发改委、证监局、沪深交易所以及证券业协会、基金业协会下发了《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目资产证券化相关工作的通知》，吹响我国PPP项目资产证券化的号角。2017年2月17日，上交所、深交所、基金业协会同时发布通知，明确鼓励支持PPP项目企业及相关中介机构依法积极开展PPP项目资产证券化业务，进一步提升了市场对于推进PPP资产证券化业务的热情和信心。2017年6月19日，财政部、中国人民银行和中国证监会联合发布了《关于规范开展政府和社会资本合作项目资产证券化有关事宜的通知》，进一步规范了PPP项目资产证券化的相关事宜，简化了审核程序，突出市场化导向。
因此，供热企业自身在融资方面的能力较强，若能够通过资产证券化募集资金，则并购热力公司后收购方投入资金的压力可以相对减轻。
三、并购供热企业需关注的法律问题
1. 供热资质要求
由于在全国范围内有效的《城市燃气和集中供热企业资质管理规定》已于2004年废止，目前供热企业资质要求由所在各省市住建部门或其他主管部门进行规定。黑龙江、山东、辽宁、天津、河北、吉林、内蒙古、甘肃等北方省市均对城市供热经营实行许可和特许经营制度，供热企业必须取得供热主管部门颁发的供热经营许可或取得特许经营权后，方可从事供热经营活动；北京实施供热单位备案登记制度，要求供热单位到市政管理行政部门备案；江苏等南方省市则并无关于供热许可或特许经营的规定，而是通过政府部门发布"企业供热名单"或依据企业在建设供热工程的发改委立项文件等方式确定。
对于供热企业的资质方面，各地要求均有所不同，但总体上来看通常涉及以下几方面：（1）注册资本；（2）供热基本设施和热源；（3）能耗环保；（4）安全生产及其他管理制度。在收购供热公司时，应先查询供热企业所在区域的供热管理规定，了解当地对供热经营活动的法定要求，并在前期现场尽调过程中结合与企业及政府主管部门的沟通。同时对于已经取得相关资质的供热公司，也要对上述几方面问题进行进一步核实，以确保供热公司具备符合当地要求的供热资质。
2. 历史合规问题
收购供热企业时，应注意到因供热企业普遍设立时间较早，基于各种历史原因，往往存在着报建手续不完备的情况。例如在长春供热集团发行资产支持专项计划的过程中，曾出现提供供热服务的全部供热锅炉房用地的土地使用证，供热锅炉房建设工程未取得建设工程规划许可证及建筑工程施工许可证，未办理竣工验收备案等情况，故而以政府批示、企业承诺以及与政府沟通完善相关证照办理等作为风险防范措施。
因此，在收购供热企业的过程中，除审查供热公司是否取得完整的立项审批文件外，还需核查公司供热锅炉房等热电工程对应的土地证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证及房产证等是否完备，并核验供热企业工程竣工验收的相关文件，以免影响收购以后供热公司的运营以及未来进行资产证券化的安排。
3. 对外商的限制
根据《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2018年版）》，城市人口50万以上的城市燃气、热力和供排水管网的建设、经营须由中方控股。因此，若收购方为境外投资者的，需注意收购的供热公司所在地的人口数量与拟收购股权的比例。
负面清单并未对"城市人口"的具体统计口径进行解释，目前国家统计局每年发布的人口数据以实际建设城区的常住人口作为统计口径。2014年颁布的《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》中以人口作为城市规模划分的标准，其统计口径亦与国家统计局相同。
根据笔者向发改委、住建部等相关部门的电话咨询，负面清单中"城市人口"应当以当地统计局每年发布的实际建设城区常住人口数据为准，但鉴于人口数据处于实时变化之中，因此最终还需与当地的商务部门以及供热主管部门进行最终确认当地是否对外资控股供热公司存在限制。
此外，负面清单中"城市热力的建设、经营"应包括热力的生产和供应两方面的建设和经营活动。根据《中华人民共和国国家标准国民经济行业分类（2017）》，热力生产和供应是指利用能源通过装置产生蒸汽或热水，或外购蒸汽、热水进行供应销售、供热设施的维护和管理的活动。
4. 环保和安全生产
供热业务涉及的设备通常会存在因安全事故而引发爆炸、燃烧等危险，此外，供热企业在生产过程中也会对环境造成污染。因此，在收购热力企业的过程中，还需关注热力企业安全生产和环境保护制度的制定和执行情况，尤其是上市公司收购供热企业时，证监会可能对上述问题予以关注。
例如联美控股（600167）在发行股份购买沈阳新北热电有限责任公司100%股权的过程中，证监会在反馈意见中要求披露和说明标的公司安全生产和环境保护制度的建立和执行情况、标的公司安全生产费和环境保护费的提取情况、相关费用成本支出及未来支出的情况，以及是否符合国家关于安全生产和环境保护的要求。
5. 反垄断
供热作为以国家为主导进行规划建设的基础设施，在合理的供热范围内往往只规划一个主要热源，且热力产品输送必须通过管网进行，因此存在一定的区域自然垄断性，同行业企业竞争度较低，故而在运营以及并购的过程中，可能涉及到与滥用市场支配地位行为相关的反垄断问题。在实践中，供热公司的经营活动最有可能涉及到。
尽管目前的司法实践中鲜有认定供热公司实施垄断行为的案例，但在收购供热公司的过程中，仍应注意供热公司的生产经营活动是否存在滥用市场支配地位的行为或垄断协议。若收购方为大型供热企业且拟收购标的规模较大的，可能需考虑根据《反垄断法》进行经营者集中申报等事项。
结语
不同地域、不同时期、不同项目情况可能导致热力行业并购交易各有不同，建议投资者在收购过程中通过法律尽职调查、交易架构以及交易文件的特定安排等手段降低交易风险，有效实现商业诉求。
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