根据相关法律法规所确定的原则，从土地用途的角度，农村集体建设用地可以分为三大类，即：宅基地、公益性公共设施用地和经营性用地(如下表所示)。集体经营性建设用地仅作为集体建设用地的一种，不能与集体建设用地混同。应当注意的是，本次《土地管理法》修订所针对允许入市的地块仅限于集体经营性建设用地，并没有放开宅基地以及集体所有的公益性公共设施用地全面入市的路径。

十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》对"农村集体经营性建设用地"这一概念表述为："在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。"而根据《农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理暂行办法》(银监发[2016]26号)的规定，农村集体经营性建设用地是指存量农村集体建设用地中，土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的土地。本次修订的《土地管理法》将"集体经营性建设用地"正式写入法律，既排除了宅基地的直接入市(但是，我们认为，现有的法律表述允许宅基地和集体公益性建设用地可以在农民自愿前提下，依法通过有偿收回的方式转变为集体经营性建设用地入市)，也再次强调了集体所有建设用地入市不能用于自有自用住宅用途这一原则。

值得注意的是，在本次《土地管理法》修订之前经常提及的集体土地流转这一概念，我们认为应当与本次修订所提出的集体经营性建设用地入市有所区别。集体土地流转是一个较为广义上的概念，虽包括了集体经营性建设用地入市，但同时亦包括了宅基地流转、集体土地经营权的转让、转包和互换等多种流转模式。而集体经营性建设用地入市限于在符合一定前置程序和条件的情况下，土地所有权人可以通过出让、出租等方式将集体经营性建设用地交由单位或者个人使用，不再需要先征收为国有后才能出让。

毋庸置疑，入市的法定主体是集体经营性建设用地的所有权人。根据相关法律法规所确立的原则，集体经营性建设用地的所有权主要存在三种情形，分别为乡镇农民集体所有、村农民集体所有及村民小组农民集体所有；相对应的入市主体即为乡镇农民集体、村农民集体和村民小组农民集体。

为保障农民集体对集体经营性建设用地的合法权益，本次《土地管理法》的修订特别强调了集体经营性建设用地在入市前须取得本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。因此，如何确定相关的决策流程，如何通过制度设计切实保障农民成员的知情权、参与权和表决权就变得至关重要。

以北京市大兴区、天津市蓟州区等试点地区的经验为例，多数试点地区都明确了土地属于镇农民集体所有的，由镇农村集体经济组织具体代表集体行使所有权；属于村集体农民集体所有的，由村集体经济组织具体代表集体行使所有权；属于村内两个以上农村集体经济组织的，由村内各该农村集体经济组织具体代表集体行使所有权。并且入市程序基本都会要求到会成员占应到会成员的三分之二以上，且通过人数达到应到会成员的三分之二以上方有效；集体经营性建设用地属镇乡集体经济组织的，入市事项须经镇乡党政层面决定。

新修订的《土地管理法》也明确了对于已经入市的集体经营性建设用地，允许其使用权人以转让、互换、出资、赠与或者抵押等方式再次入市流转。因此，对于该等再次入市的模式而言，其入市主体即为已经取得集体经营性建设用地使用权的使用权人。

根据本次修订的《土地管理法》，拟通过出让、出租等方式入市的集体经营性建设用地须至少满足以下前置条件：

• 拟入市的土地应当是经过土地利用总体规划、城乡规划所确定为工业、商业等经营性用途(我们理解亦包括仓储物流、办公、租赁用房等用途)，且需在每年的土地利用年度计划中作出安排。具体而言，针对用途不符合上述规定的集体土地，要实现入市的目的，必须遵循《土地管理法》及《城乡规划法》等法律法规中关于规划修改的规定(包括通过评估、听证等流程，且经原审批机关批准通过)，在完成相关规划修改之后，方能改变土地用途，在取得用地规划条件之后入市。而自2019年起，全国范围内已开始推行建立"多规合一"的国土空间规划体系，各地不再新编和报批主体功能区规划、土地利用总体规划、城镇体系规划、城市（镇）总体规划；已批准的规划期至2020年后的省级国土规划、城镇体系规划、主体功能区规划，城市（镇）总体规划要将既有规划成果融入新编制的同级国土空间规划中。因此，在新修订的《土地管理法》于2020年1月1日实施后，拟入市集体经营性建设用地的用途将主要参照新编制的国土空间规划（或在国土空间规划未重新编制的情况下参照原有的相关规划依据）。

   

• 拟入市的集体经营性建设用地应经依法登记。在2010年《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》颁布后，对集体土地的登记发证工作已经在逐步推进之中。但是，应当看到的是，受全国各地条件的限制，农村集体土地确权登记发证工作总体滞后，有的地区登记发证率还很低，已颁证的农村集体土地所有权大部分只确权登记到行政村农民集体一级，没有确认到每一个具有所有权的农民集体。因此，对于拟入市的集体经营性建设用地而言，需要尽快完成不动产登记发证工作。

   

• 拟入市的集体经营性建设用地通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，应当签订书面合同。合同中应当载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务。

   

• 集体经营性建设用地出让、出租等，应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。如我们此前所分析的，会议组织形式和议事程序都有待于进一步明确和细化。

虽然本次《土地管理法》修订仅允许工业、商业等经营性用途的集体经营性建设用地入市，并未明确涉及住宅类用途，但我们相信其势必会对我国目前土地供给情况带来影响和改变。特别是对于工业厂房项目、仓储物流项目、商业及办公楼等项目，相应的土地供应模式可以说是拓宽了，部分开发商可根据其拟开发建设业态的内在商业需要选择集体经营性建设用地替代国有土地，不仅可以适当降低拿地成本，在一定程度上也可缓解目前部分用途土地供给紧缺的现状。

此外，在本次《土地管理法》修订前，原国土资源部会同住建部于2017年8月确定了首批13个城市试点开展利用集体建设用地建设租赁住房，随后，自然资源部、住房和城乡建设部亦于今年年初联合公布《关于福州等5个城市利用集体建设用地建设租赁住房试点实施方案意见的函》，原则同意福州、南昌、青岛、海口、贵阳5个城市利用集体建设用地建设租赁住房试点实施方案。因此，我们认为集体经营性建设用地入市用作租赁住房用途这一操作在现有的政策框架下依然会延续，有关全国范围内的配套规定相信也会尽快出台。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。而此前很多试点地区均提出了与国有建设用地"同等入市、同权同价"的原则。因此，我们相信今后集体经营性建设用地入市将会参照同等用途和地理位置的国有土地相应定价。不过，在协议出让的情况下，协议出让的条件是否可以在基准地价的基础上上下浮动，仍有待于进一步明确和细化。比如佛山市南海区就规定"原则上不得低于基准地价(基准租金)的70%；因特殊原因低于70% 的，需要提供相应证明材料。"

此前多个试点地区均明确农村集体经营性建设用地须和国有土地一样，通过当地公开的土地交易中心、公共资源交易中心等平台入市交易，成交后相关的成交确认书、合同应还经相关的国土资源部门书面鉴证盖章或备案。因此，结合本次集体经营性建设用地入市的契机，若能与国有建设用地使用同一平台交易入市或者搭建独立的集体经营性建设用地入市交易平台，将能有效避免集体建设用地的自发、无序流转，从而进一步避免集体和农民的利益受到损害。

依照此前广西、重庆、四川等试点经验，农村集体经营性建设用地出让方式均参照国有建设用地的出让方式，经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的均应当以招标、拍卖或者挂牌方式公开。而本次修订的《土地管理法》也提出了集体建设用地使用权的出让参照同类用途的国有建设用地执行。因此，我们有理由相信集体经营性建设用地最终也会参照国有经营性用地主要以公开招拍挂作为出让和入市的方式，但不排除在符合一定条件的情况下采用协议方式出让。此外，若采取出租、抵押等方式入市的，我们理解也应当充分考虑采取协议方式的客观必要性。

根据本次修订的《土地管理法》，通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押，但法律、行政法规另有规定或者土地所有权人、土地使用权人签订的书面合同另有约定的除外。因此，在参与入市交易之时，投资人应充分注意合同中对于集体经营性建设用地使用权后续处置的约定，以及对于使用权人自身资质的约定。

毋庸置疑，集体经营性建设用地入市后会带来巨大收益，收益如何分配关系到"农民利益不受损"这项法律原则和底线。集体经营性建设用地入市的收益分配应当主要处理和理顺三个层次的关系，即"国家与集体之间怎么分、不同集体之间怎么分以及集体与个体之间怎么分"。根据我们对此前33个试点区域操作模式的汇总，很多地方都提出了土地增值收益调节金的模式，也就是说在"谁所有、谁收益"的原则下，政府根据其此前公共基础的投入征收一定比例的土地增值收益调节金(可根据土地用途、地理区域等设定不同比例)，其后再由集体经济组织留存一定比例(根据不同类型的集体经济组织制定不同的留存比例)，剩余部分在农村集体经济成员之间公平分配。而在土地增值税法也在同步改革的情况下，是否采取税费结合的方式仍有待于相关政府部门的进一步明确。

关于普遍关注的农民集体以外的个人或单位购买小产权房问题，本次《土地管理法》修订并未直接提及。我们理解，就商办类的小产权房而言，有希望按新修订的《土地管理法》通过合法程序转为合法；但是住宅小产权房还是无法转正，购买合同本身的法律效力也存在一定瑕疵。

整体而言，此次《土地管理法》的修改，在集体经营性建设用地入市等方面取得重大突破，对促进农业生产的持续增长，实现农民生活的持续改善、维护社会和谐稳定、促进资源永续利用和农业可持续发展有着重要意义。我们注意到，2019年5月5日的《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》中，提出了"建立集体经营性建设用地入市制度"并对一些入市制度所涉及的具体内容进行了阐述。我们理解，针对该等意见提出的改革方向，仍有一些问题亟待解决，例如：如何推进集体经营性建设用地使用权和地上建筑物所有权房地一体、分割转让？是否允许就地入市或异地调整入市？如何推动城中村、城边村、村级工业园等可连片开发区域土地入市？如何将废弃的集体公益性用地转化为集体经营性建设用地？我们相信相关入市制度的法律法规及配套规定今后仍有进一步修订调整的空间。

如前所述，我们以此前33个试点区域改革经验以及本次修订的《土地管理法》及《城市房地产管理法》为基础，对于集体经营性建设用地入市实践中可能涉及的主要问题予以探讨和展望，相信在国家相关部门出台相应的规定后，会对值得重点关注的问题进一步明确和细化。希望通过集体经营性建设用地入市，在全国各地以"乡村综合体"等形式为载体探索出丰富的新产业业态，从文化旅游、亲子度假、运动、养老健康、餐饮等多个方面为房地产企业及投资者转变经营模式、拓展开发市场提供新的机遇。

附：有代表性的几个试点地区历史上主要集体经营性建设用地入市实践经验总结[2]

[1] 我们此前已从实践和司法规定的角度对33个试点地区农村土地制度改革的实践经验进行了全面的总结和分析，本文后附了一些具有代表性地区的实践经验汇总，供参阅。

[2] 主要针对试点区域历史上曾经已颁布的规定予以整理，考虑到试点期限以及新修订土地管理法的出台，各地相关规定可能存在失效、续期，更新的可能。