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简评《政府购买服务管理办法》的“变”与“新”
简评《政府购买服务管理办法》的“变”与“新”
2020年1月3日，财政部公布了《政府购买服务管理办法》（财政部令第102号，以下简称"《管理办法》"），将于2020年3月1日起正式生效施行。《管理办法》共七章三十五条，从购买主体、承接主体、购买内容、购买程序、预算管理、合同履行、绩效监督等多个角度对政府购买服务进行了规定和要求。
"政府购买服务"并不是新鲜事物,早在2002年颁布实施的《政府采购法》中，政府购买服务即与货物、工程并属政府采购的三大内容。随后，在国务院办公厅颁布的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（下称"96号文"）中以及财政部、民政部、原国家工商总局颁布的《政府购买服务管理办法(暂行)》（下称"2014版《管理办法》"）中，也对政府购买服务作出了具体的制度规范。本次《管理办法》事实上是为了解决政府购买服务工作中出现的新情况新问题，而对过去政府购买服务政策法规进行的完善和修订，以进一步规范和加强政府购买服务管理，强化制度约束[1]。那本次《管理办法》又有什么样的"变"和"新"呢？
一
购买主体的变化与调整
96号文和2014版《管理办法》规定，政府购买服务的购买主体是各级行政机关、具有行政管理职能的事业单位、党的机关、纳入行政编制管理且经费由财政负担的群团组织。本次《管理办法》在原有规定的基础上进一步补充规定，政协机关、民主党派机关使用财政性资金购买服务的，也属于政府购买服务的购买主体。同时，本次《管理办法》明确公益一类事业单位、使用事业编制且由财政拨款保障的群团组织，不作为政府购买服务的购买主体。
新旧政策法规内容比较，具体如下表所示：
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96号文 |
2014版《管理办法》 |
《管理办法》 |
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第三条第（一）款 政府向社会力量购买服务的主体是各级行政机关和参照公务员法管理、具有行政管理职能的事业单位。纳入行政编制管理且经费由财政负担的群团组织，也可根据实际需要，通过购买服务方式提供公共服务。 |
第四条 政府购买服务的主体是各级行政机关和具有行政管理职能的事业单位。 第五条 党的机关、纳入行政编制管理且经费由财政负担的群团组织向社会提供的公共服务以及履职服务，可以根据实际需要，按照本办法规定实施购买服务。 |
第五条 各级国家机关是政府购买服务的购买主体。 第八条 公益一类事业单位、使用事业编制且由财政拨款保障的群团组织，不作为政府购买服务的购买主体和承接主体。 第三十三条 党的机关、政协机关、民主党派机关、承担行政职能的事业单位和使用行政编制的群团组织机关使用财政性资金购买服务的，参照本办法执行。 |
1
什么是承担行政职能的事业单位和公益一类事业单位
2011年，我国启动了事业单位分类改革工作。根据《中共中央 国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》的规定，事业单位按照社会功能分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。其中，承担行政职能的事业单位，是指承担行政决策、行政执行、行政监督等职能的事业单位，主要包括事业单位登记局、就业局、劳动仲裁机构、市政管理、环境监察等。从事公益服务的事业单位又细分为公益一类事业单位和公益二类事业单位。公益一类事业单位，是指承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的事业单位，主要是小学中学、基层卫生院、环保安全、农林执法、公共设施维护管理等；公益二类事业单位，是指承担高等教育、非营利医疗等公益服务，可部分由市场配置资源的事业单位，主要是职专职高普高高等教育、报刊电台、社科研究、公证鉴定、测绘勘探等。
2
什么是使用行政编制的群团组织和使用事业编制的群团组织
群团组织，顾名思义是群众性团体组织。群团组织作为社会团体的一种，严格意义上说并非法律体系中的概念，而是党政管理语系中的概念。根据公开报道及一般理解，群团组织通常是人民团体和群众团体的统称，主要包括工会、共青团、妇联、残联、红十字会、贸促会等二十多家机构和单位。但什么是使用行政编制的群团组织，什么是使用事业编制的群团组织，目前并无明确具体的界定。参考2006年中组部、原人事部联合印发的《工会、共青团、妇联等人民团体和群众团体机关参照〈中华人民共和国公务员法〉管理的意见》，一般而言，工会、共青团、妇联三个群团组织在全国各地基本上使用的是行政编制，但其他群团组织尽管参照《公务员法》管理，属于参公人员，是否使用行政编制或事业编制并不统一，也未界定。
当前，国家和中央正在进行新一轮的组织机构改革（包括群团组织），相信不久的将来，对于哪些群团组织使用的是行政编制，哪些群团组织使用的是事业编制将会有明确的定义。
二
承接主体的变化与新增
96号文和2014版《管理办法》规定，政府购买服务的承接主体包括社会组织、公益二类或转为企业的事业单位、企业、机构等社会力量，并要求承接主体具备独立承担民事责任能力，健全内部治理结构，依法缴纳税收和社保等条件。本次《管理办法》在原有规定的基础上进一步明确，农村集体经济组织，基层群众性自治组织，以及具备条件的个人也可以作为政府购买服务的承接主体。同时，也明确排除公益一类事业单位、使用事业编制且由财政拨款保障的群团组织作为政府购买服务的承接主体。
新旧政策法规内容比较，具体如下表所示：
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96号文 |
2014版《管理办法》 |
《管理办法》 |
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第三条第（二）款 承接政府购买服务的主体包括依法在民政部门登记成立或经国务院批准免予登记的社会组织，以及依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量。 |
第六条 承接政府购买服务的主体，包括在登记管理部门登记或经国务院批准免予登记的社会组织、按事业单位分类改革应划入公益二类或转为企业的事业单位，依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量。 第七条 承接主体应当具备以下条件：（一）依法设立，具有独立承担民事责任的能力；（二）治理结构健全，内部管理和监督制度完善；（三）具有独立、健全的财务管理、会计核算和资产管理制度…… |
第六条 依法成立的企业、社会组织（不含由财政拨款保障的群团组织），公益二类和从事生产经营活动的事业单位，农村集体经济组织，基层群众性自治组织，以及具备条件的个人可以作为政府购买服务的承接主体。 第七条 政府购买服务的承接主体应当符合政府采购法律、行政法规规定的条件。 第八条 公益一类事业单位、使用事业编制且由财政拨款保障的群团组织，不作为政府购买服务的购买主体和承接主体。 |
本次《管理办法》的亮点之一是明确了"具备条件的个人可以作为政府购买服务的承接主体"。这不仅仅是对《政府采购法》关于自然人也可以作为政府采购供应商之规定的呼应和衔接，也是为了解决城乡基层社区或某些特殊行业领域由于缺乏组织型承接主体而出现的现实问题，以及目前政府部门中普遍存在的聘用专家学者以个人身份提供政府咨询、专业评审等服务却无法律依据的问题。同时，为了避免政府向个人购买服务在实践中异化为变相用工，本次《管理办法》也明确规定，购买主体向个人购买服务，应当限于确实适宜实施政府购买服务并且由个人承接的情形，不得以政府购买服务名义变相用工。
三
首提"负面清单"
本次《管理办法》首次采取了"负面清单"制度，一改96号文和2014版《管理办法》正面列举政府购买服务内容的方式。负面清单制度是当前全面深化改革开放的一种重要方式，对于推动政府治理体系现代化具有的重要作用[2]。本次《管理办法》采取"负面清单"制度规定政府购买服务内容，积极响应了国家深化政府行政管理改革的指导意见，不仅是对当前政府购买服务工作中出现的部分异化、乱象等违规情形（例如将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目、以政府购买服务名义变相举债融资、以政府购买服务名义变相用工等）予以了明确的直接的否定，也是以效力层级更高的部门规章形式对此前政策性文件/通知[3]中相关禁止性要求和内容的进一步重申和强调，以规范和加强政府购买服务管理，防止和杜绝政府购买服务的泛化和滥用。
与此同时，本次《管理办法》将政府购买服务指导性目录由各级财政部门制定的方式，调整为中央和省两级分级管理，中央和省级财政部门分别制定本级政府购买服务指导性目录。同时明确给予了除财政部门外其他各部门在本级指导性目录范围内编制本部门指导性目录的权利。
新旧政策法规内容比较，具体如下表所示：
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96号文 |
2014版《管理办法》 |
《管理办法》 |
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第三条第（三）款 政府向社会力量购买服务的内容为适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的公共服务。教育、就业、社保、医疗卫生、住房保障、文化体育及残疾人服务等基本公共服务领域，要逐步加大政府向社会力量购买服务的力度。非基本公共服务领域，凡适合社会力量承担的，都可以通过委托、承包、采购等方式交给社会力量承担。 |
第十四条 除法律法规另有规定外，下列服务应当纳入政府购买服务指导性目录： （一）基本公共服务。公共教育、劳动就业……等。 （二）社会管理性服务。社区建设、法律援助……等。 （三）行业管理与协调性服务。行业职业资格和水平测试管理、行业规范……等。 （四）技术性服务。科研和技术推广、行业规划……等。 （五）政府履职所需辅助性事项。法律服务、课题研究……等。 （六）其他适宜由社会力量承担的服务事项。 |
第九条 政府购买服务的内容包括政府向社会公众提供的公共服务，以及政府履职所需辅助性服务。 第十条 以下各项不得纳入政府购买服务范围： （一）不属于政府职责范围的服务事项； （二）应当由政府直接履职的事项； （三）政府采购法律、行政法规规定的货物和工程，以及将工程和服务打包的项目； （四）融资行为； （五）购买主体的人员招、聘用，以劳务派遣方式用工，以及设置公益性岗位等事项； （六）法律、行政法规以及国务院规定的其他不得作为政府购买服务内容的事项。 |
四
新增"合同及履行"专章
本次《管理办法》的另一个亮点是新增"合同及履行"章节，以专章的形式规定"政府购买服务合同的签订、履行、变更，应当遵循《合同法》的相关规定。"并规定"政府购买服务合同履行期限一般不超过1年；在预算保障前提下，对于购买内容相对固定、连续性强、经费来源稳定、价格变化幅度小的政府购买服务项目，可以签订履行期限不超过3年的政府购买服务合同。"对政府购买服务合同进一步提出了细化的管理要求。
众所周知，按照《合同法》的规定，合同当事人的法律地位平等。当事人可以通过和解或者调解解决合同争议。当事人不愿和解、调解或者和解、调解不成的，可以根据仲裁协议向仲裁机构申请仲裁。本次《管理办法》明确将《合同法》作为上位法依据，并明确提出"政府购买服务合同签订、履行、变更应遵循《合同法》的相关规定。"这无疑强调了政府购买服务工作中的平等属性，以及政府购买服务合同中的民事属性，改变了参与各方在政府购买服务中传统的、固有的纯"行政"认识，对于后续政府购买服务工作的良性实施有着很好的指导意义。
五
强化预算管理和绩效管理
本次《管理办法》规定，已安排预算的，可以实施政府购买服务。未列入预算的项目不得实施。《管理办法》强调先有预算，后有购买服务，是对此前财政部87号文[4]精神的延续和进一步强化，以规范和制止地方政府借用政府购买服务名义违法违规举债融资行为。
需要说明的是，87号文明确将"党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项"列为例外情形，但本次《管理办法》并未对该等例外情形进行规定，而是统一要求"政府购买服务项目所需资金应当在相关部门预算中统筹安排，并与中期财政规划相衔接，未列入预算的项目不得实施。"由于我国的中期财政规划目前最长不超过3年，而棚户区改造、易地扶贫搬迁项目事实上在3年内很难完成。棚户区改造、易地扶贫搬迁项目能否继续作为政府购买服务的例外情形，在本次《管理办法》施行以后可能需要财政部门进一步予以释明。
另外，本次《管理办法》进一步强调政府购买服务绩效管理，规定政府购买服务项目应当开展事前绩效评估，定期对购买服务实施情况开展绩效评价，并将绩效评价结果作为承接主体选择、预算安排和政策调整的重要依据。这一方面是对96号文和2014版《管理办法》规定关于绩效考核规定的继承和延续，同时也是对2018年《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》精神的贯彻和落实。
六
结语
《管理办法》即将生效施行，相较96号文和2014版《管理办法》，本次《管理办法》在购买主体、承接主体、购买内容、预算管理、合同履行、绩效监督等方面既有继承与延续，又有改变与创新。笔者相信，《管理办法》在实施以后，对于政府购买服务工作中出现的违法违规情形将会形成更好的规范和治理。
[注]
[1] 财政部有关负责人就修订《政府购买服务管理办法》答记者问http://www.ccgp.gov.cn/zcdt/202002/t20200203_13842552.htm。
[2]《当前深化负面清单制度改革的重大意义》，夏先良，《人民论坛.学术前沿》2018年7月下；《国务院关于实行市场准入负面清单制度的意见》（国发【2015】55号）。
[3] 例如：《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预【2017】87号），《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预【2017】50号）等。
[4]《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》。
