2020年2月14日，中国人民银行、银保监会、证监会、外汇局、上海市政府出台《关于进一步加快推进上海国际金融中心建设和金融支持长三角一体化发展的意见》，该意见中明确提出"支持符合条件的非金融企业集团在上海设立金融控股公司"，这一定程度上反映了监管层对于金融控股公司亦张亦弛的监管态度。

作为一种商事主体和金融创新形式，金融控股公司近年来在国内迅猛发展。这是经济全球化背景下，产业资本与金融资本深度融合的必然产物，也是基于当下金融业分业监管格局下，实现由分业经营向混业（综合化）经营转型的最佳模式之一。经过十多年的"野蛮生长"，各种类型名目的金融控股公司层出不穷，无论从数量、业务领域、从业人数、管理资产规模上看都是前所未有的，这在客观上促进了产融结合以及资源和客户需求的分类、整合、协同，满足了民生发展对金融的多方位需求，提高了经济社会整体运行效率。

另一方面，由于立法层面上对金融控股公司的法律定位和监管主体长期不明确，金融控股公司事实上处于监管的真空或灰色地带。部分金融控股公司存在出资不实，循环注资、抽逃资本、公司法人治理结构和内部控制不健全、风险防范和隔离措施不严密、通过不正当关联交易进行利益输送等问题，极易引发跨机构、跨市场、跨业态的系统性风险传递。以至于成了此次治理金融乱象、金融"强监管"、"补短板"的重点关注领域之一。

本文的主要目的是，立足于金融控股公司的立法和监管现状，结合2019年7月26日中国人民银行（"央行"）披露的《金融控股公司监督管理试行办法（征求意见稿）》，解析金融控股公司监管理念、趋势，尝试为众多金融控股公司依法合规应对即将到来的监管风暴提供操作视角和可行路径。

严格意义上说，在中国大陆，"金融控股公司"尚不是一个法律概念，而只是一个事实表述。因为截止目前为止，尚没有上位法对"金融控股公司"进行明确界定。实践中大量出现的"金融控股公司"或类似表述（"金控"、"金控集团"等等），要么是对境外类似公司名称的中文直译，例如加拿大枫信金融控股责任有限公司（Fairfax Financial Holdings Limited）、台湾富邦金融控股股份有限公司（Fubon Financial Holding Co., Ltd.）等，要么是工商行政管理部门名称核准登记口径的表述，但是各地工商行政管理部门在核准企业申请使用"金融控股公司"或类似名称时，也并没有统一的前置性审批要求。

按照惯常的理解，金融控股公司是指通过股权投资、授（受）权管理等方式，对两个或以上不同类型金融机构拥有实质控制权的企业法人机构。在目前语境下，金融机构特指由"一行两会"及其派出机构直接监管的机构。包括商业银行、保险公司、证券公司、信托公司、基金管理公司、金融资产管理公司、支付公司、征信公司以及金融监管部门认定的其他境内外金融机构。

实务中，对金融控股公司的分类有很多标准。遵循本文的陈述逻辑以及央行口径，笔者拟按照"金融控股公司本身是否也是金融机构"的标准，把金融控股公司分为两大类：

第一大类是母金融机构在自身从事金融主营业务的同时，通过设立、投资、并购等形式控股两种或两种以上不同类型的子金融机构，形成综合化金融集团，母金融机构本身就是金融控股公司的格局（以下简称"金融集团"）。例如工农中建交等大型国有银行均已投资控股基金公司、金融租赁公司、保险公司、理财子公司、金融资产投资公司等子金融机构；头部的保险公司（例如中国平安人寿保险股份有限公司、中国人寿保险股份有限公司等）均已投资控股有商业银行、基金公司、信托公司等子金融机构。金融集团类金融控股公司本身就是金融机构，因此其名称里一般并不会再额外冠以"金融控股公司"的字样。

另一大类是非金融企业通过设立、投资、并购等形式控股两种或两种以上不同类型的金融机构，该非金融机构即为事实上的金融控股公司（以下简称"非金融集团"），具体可分为以下几类：

1. 经国务院批准成立的金融控股公司，包括中国中信集团公司、中国光大集团有限公司、中国银河金融控股有限责任公司。

    

2. 由国务院国资委直属央企出资设立的金融投资运营平台公司，对央企下属的金融机构履行出资人管理职责。例如国家电网有限公司下属的国网英大国际控股集团有限公司、中国华能集团有限公司下属的华能资本服务公司等均属此类。

    

3. 由地方政府出资设立的金融投资运营平台公司，这类机构数量较多，很多地级以上城市都有类似的平台公司。例如北京国有资本经营管理中心、上海国际集团有限公司、天津泰达投资控股有限公司等均属此类。

    

4. 部分头部民营企业和上市公司通过控制多家、多类金融机构形成的金融投资运营平台公司，公认的有明天系、复星系、恒大系、海航系等民营集团内部形成的控股平台。

    

5. 部分头部互联网企业借助在电子商务领域的优势地位，向金融业领域强势拓展形成的金融投资运营平台公司，典型例子就是阿里系的浙江蚂蚁小微金融服务集团，目前已实际控制网商银行、信美人寿互保、国泰财险、支付宝、天泓基金等数家金融机构。

非金融集团类金融控股公司的名称五花八门、不一而足，也有相当一部分会直接冠以"金融控股公司"的字样。

（一）金融集团类金融控股公司

就前述第一大类金融控股公司（即金融集团）而言，由于金融控股公司本身及其子公司都是金融机构，原本各自就都归属于银保监会或证监会及其派出机构的监管范畴，血统纯正，所以相对于非金融集团类金融控股公司来说要稳健规范得多。

2004年4月1日，原银监会依照已颁布的《外资银行并表监管管理办法》（已于2011年1月废止），开始对设立营业性分支机构或附属机构的独资、合资银行，以及在华设立两家以上（含两家）营业性分支机构的外国银行实行并表监管。

2008年2月4日，原银监会颁布及实施《银行并表监管指引（试行）》，开始对银行集团（指商业银行及其控制的境内外子银行、非银行金融机构、非金融机构）实行并表监管。2015年7月1日，前述指引被原银监会颁布及实施的《商业银行并表管理与监管指引》取代。

2011年3月8日，原银监会颁布及实施《金融资产管理公司并表监管指引（试行）》，开始对经国务院批准已实施股份制改革的金融资产公司及其控制的境内外子公司实行并表监管。

2014年12月4日，原保监会颁布及实施《保险集团并表监管指引》，开始对保险集团（指保险公司及其直接或间接控制的其他保险类子公司）实行并表监管。

以上并表监管的原则是在单一法人监管的基础上，对银行集团、保险集团及其他金融集团的资本、财务以及风险进行全面和持续的监管，识别、计量、监控和评估银行集团、保险集团及其他金融集团的总体风险状况。

2018年4月，银监会和保监会正式合并后，原来横亘在银行业和保险业之间的分业监管格局趋于弱化。相应地，对于横跨银行业、保险业金融控股公司的日常并表监管及共享监管信息的力度预计会进一步强化。

2018年11月，一行两会联合发布《关于完善系统重要性金融机构监管的指导意见》，该意见进一步明确，金融控股公司适用国家有关金融控股公司监管的规定，但经国务院金融稳定发展委员会认定具有系统重要性的金融控股公司（金融集团），应同时适用该意见的监管要求。

（二）非金融集团类金融控股公司

就前述第二大类金融控股公司（即非金融集团）而言，由于涵盖的子项较多，需要逐一审视。

对于第1、2子项（即经国务院批准成立的金融控股公司、由国务院国资委直属央企出资设立的金融投资运营平台公司），它们要么是国务院直接批准成立的、要么是央企独资或控股的金融控股公司，整体相对稳健规范，风险可控。但由于它们本身并不是金融企业，所以并没有被纳入"一行两会"的监管范畴，更没有类似于对前述金融集团的全面并表监管要求。

2009年9月，财政部曾颁布及实施《金融控股公司财务管理若干规定》，对金融控股公司及其子公司的财务管理活动进行规制，规制内容涵盖资本及资金募集、投资经营活动、资产管理、风险控制、考核评价、利润分配、财务分析报告、信息披露等方面。由于财政部并不是法定的金融监管机构，同时该规定明确仅适用于中国中信集团公司、中国光大（集团）总公司、中国光大集团有限公司及其子公司，所以只能理解为是财政部为履行央企出资人职责、从股东角度对所投资金融控股公司的内部控制和财务管理行为，不能等同于金融监管机构的并表监管。

对于第3-5子项（即由地方政府出资设立的金融投资运营平台公司、部分头部民营企业和上市公司、部分头部互联网企业出资设立的金融投资运营平台公司），基于与第1、2子项同样原因，也并没有被纳入"一行两会"的监管范畴。实践中，第3-5子项下金融控股公司发展最为迅猛，在"企查查"等APP应用系统上初步查询，就能检索到近两万家冠以"金融控股"、"金控"字样的公司（当然这里面有一部分是不符合本文关于"金融控股公司"定义的，有名无实；但也有相当一部分符合本文关于"金融控股公司"定义、但并没有冠以"金融控股"、"金控"字样的，有实无名）。必须认可的是，这类金融控股公司的蓬勃发展，优化了非金融企业自身的资本配置，帮助金融机构增强了资本实力，有利于加强金融业与实体经济的相互认知和理解，也极大满足了各类企业和消费者对多元化金融服务的需求。但同时也存在因监管主体缺位导致的监管真空和盲区。其中确有一些企业投资动机不纯、盲目急剧向金融业扩张，同时控制多个不同类型金融机构，形成跨领域、跨业态、跨区域、跨国境的经营实体，系统性风险不断累积和暴露，在过去三到五年里达到顶峰。主要表现为：1、风险隔离机制缺失，金融风险和实业风险交叉传递。2、缺少整体资本约束，缺乏能够抵御风险的真实资本。3、控制关系或受益关系复杂，风险隐蔽性强。4、不当干预金融机构经营，利用关联交易搞利益输送，损害金融机构和投资者利益。

基于上述背景情况，2018年4月19日，一行两会联合发布实施《关于加强非金融企业投资金融机构监管的指导意见》。2018年10月，央行在其正式出版的《中国金融稳定报告（2018）》中就"非金融企业投资金融机构的发展现状及监管"、"建立金融控股公司监管制度、防范金控集团野蛮生长风险"进行了专题阐述。2019年1月19日，国务院办公厅依据最新《国务院机构改革方案》制定的《中国人民银行职能配置、内设机构和人员编制规定》正式颁布实施，在该规定中首次明确，由央行宏观审慎管理局牵头金融控股公司和系统重要性金融机构基本规则拟订、监测分析、并表监管。

综上，目前的监管格局是：由银保监会、证监会负责对金融集团类金融控股公司实施并表监管，由央行牵头金融控股公司和系统重要性金融机构基本规则拟订、检测分析、并表监管。

2019年7月26日，央行公开披露《金融控股公司监督管理试行办法（征求意见稿）》（"金控监管办法"）。

金控监管办法目前虽然还处于征求意见阶段，但是其中所传递出来的监管理念、要求和趋势却是显而易见的。可以合理预见，正式稿一旦发布实施，将会对整个行业带来广泛深远的影响，值得所有金融控股公司及其投资人高度关注，并据此做出前瞻性安排。

那么，金控监管办法到底传递出了哪些重要的监管理念、要求和趋势呢？笔者认为至少包括以下几个方面：

1. 金控监管办法明确规定适用于"实际控制人为境内外非金融企业和自然人的金融控股公司"，"金融监管部门根据本办法，对金融机构跨业投资控股形成的金融集团实施监管"。这在立法层面上首次厘清了央行对金融控股公司的监管仅限于非金融集团类金融控股公司。对金融集团类金融控股公司的监管仍由银保监会、证监会等金融监管部门实施，但该等金融监管部门也必须依据金控监管办法对金融集团类金融控股公司实施监管（具体实施细则由金融监管部门另行制定），这同样是在立法层面上首次厘清了央行对金融控股公司基本规则的拟订职责。金控监管办法同时还明确了金融控股公司的财务制度管理由财政部负责。

    

2. 对金融控股公司市场准入许可是防范金融风险的第一道门槛。金融业是特许行业，从事金融业必须持牌经营，获取金融牌照必须通过行政许可。金控监管办法参照国际通行做法及监管实践，明确了对金融控股公司实行严格的市场准入许可要求，力图从源头上控制风险，防止金控平台风险不当传导至金融机构本身。金控监管办法分别从金融控股公司设立程序、设立条件、股东资质、资本金来源、业务范围等方面进行详细规制。相关标准及条件类同于对金融机构筹设的要求，可见监管事实上把金融控股公司当作金融机构来看待。

    

3. 确立了央行对金融控股公司进行宏观审慎管理、穿透监管、协调监管的原则，以及会同相关部门按照实质重于形式的原则，对金融控股集团（指金融控股公司及其所控股机构共同构成的企业法人联合体）的资本、行为、风险进行全面、持续、穿透监管，防范金融风险跨行业跨市场传递。

    

4. 严格股东资质、股权结构的审核要求。通过设定正面清单、负面清单等方式，对金融控股公司主要股东、控股股东或实际控制人资质实施穿透式核查，对金融控股公司的真实股权结构实施穿透式监管。根据金控监管办法，金融控股公司的主要股东、控股股东或实际控制人应当具有良好的诚信记录和社会声誉；核心主业突出，资本实力雄厚，投资动机纯正，有合理的金融投资商业计划；公司治理规范、股权结构和组织架构清晰；财务状况良好，最近三个会计年度持续盈利。在负面清单中，也明确列举了禁止成为金融控股公司主要股东、控股股东或实际控制人的情形（包括股权瑕疵，曾经代持及被代持金融机构股份，曾虚假投资、循环注资金融机构等行为）以及对金融控股公司控股股东的禁止行为（包括关联方及股权关系复杂、不透明或存在权属纠纷，滥用市场垄断地位或技术优势开展不正当竞争，操纵市场、扰乱金融秩序等）。

    

5. 强化对资本金来源真实性和合规性的监管。金融控股公司股东应当以合法自有资金投资金融控股公司，不得以委托资金、债务资金以及投资基金等方式投资金融控股公司。金融控股公司应当以合法自有资金投资控股金融机构，不得对金融机构进行虚假注资、循环注资，不得抽逃金融机构资金。央行对金融控股公司的资本合规性实施穿透管理，向上核查投资控股金融控股公司的资金来源，向下会同其他金融管理部门核查金融控股公司所投资控股金融机构的资金来源。

    

6. 明确了并表监管和全面风险管理的内容和范围。金融控股公司应当对纳入并表管理范围内所控股机构的公司治理、资本和杠杆率等进行全面持续管控，有效识别、计量、监测和控制金融控股集团的总体风险状况。金控监管办法详细列举了应当纳入并表管理范围的情形。金控监管办法同时对金融控股公司资本管理要求、资本补充要求、资产负债率要求、全面风险管理、所控股金融机构全面风险管理、集团风险偏好和风险限额、集团统一风险敞口、集团统一授信协调、风险隔离、关联交易原则及禁止的关联交易、信息披露原则等内容作了相应规定。

    

7. 强调公司法人治理和规范发挥协同效应的有机结合。根据金控监管办法，金融控股公司应当具有简明、清晰、可穿透的股权结构，实际控制人和最终受益人可识别，法人层级合理，与自身资本规模、经营管理能力和风险管控水平相适应。金融控股公司所控股金融机构不得反向持有母公司股权。金融控股公司所控股金融机构之间不得交叉持股。原则上，金融控股公司所控股金融机构不得再成为其他类型金融机构的主要股东。金融控股公司不得滥用实质控制权，干预所控股机构的独立自主经营，损害所控股机构以及其相关利益人的合法权益。在严格隔离内部风险的前提下，金融控股公司与其所控股机构之间、其所控股机构之间可以共享客户信息、销售团队、信息技术系统、运营后台、营业场所等资源，发挥协同效应，合理配置内部资源。

    

8. 根据金控监管办法，对于非金融企业、自然人实质控制两个或两个以上不同类型金融机构且总资产规模达到规定下限的企业，如未获得金融控股公司牌照许可，要责令改正；逾期不改正的，要采取责令其部分或全部转让对金融机构所持股权的措施。 对于存量的符合设立条件但不符合监管要求的金融控股公司，经同意可设置过渡期，允许在一定期限内进行整改，达标验收。任何机构，未向央行申请准入许可并获得批准，不得登记为金融控股公司。未经央行批准，任何单位不得在名称中使用"金融控股"、"金控"、"金融集团"等字样。

不难看出，上述监管理念、思路、要求其实与《关于加强非金融企业投资金融机构监管的指导意见》所传递的理念、思路、要求如出一辙，是对该指导意见的重申、细化和制度性提升。因此，可以合理预测，尽管日后正式出台的金控监管办法可能会在监管的具体指标和要求上有所变化，但整体的监管趋势应该是一致的。现存的金融控股公司（无论是有名无实还是有实无名的）或拟设金融控股公司的投资人，宜逐一对照梳理、整改、完善，未雨绸缪，以应对即将到来的监管风暴。

未来，随着金控监管办法正式稿这只监管靴子的落地，对金融控股公司的监管有望走上健康有序的快车道。