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“新基建”风口下投资新能源汽车充电桩项目的法律问题
“新基建”风口下投资新能源汽车充电桩项目的法律问题
近日，新能源汽车充电桩被纳入新基建行列[i]，从"充电设施"升级为"充电基础设施"。可以预见，新的政策风向将使新能源汽车充电桩行业成为"下一个投资风口"。据统计，至2030年，我国将存在6300万台的充电桩缺口[ii]，随着国家及地方政策大力支持、新能源汽车市场持续发展、充电技术迅速进步以及行业标准化程度显著提升，未来新能源汽车充电桩行业市场发展空间巨大。在政策规定层面，国家多部门近年来陆续颁布了若干推动充电基础设施发展的宏观产业政策，地方政府也相应出台了一系列有关建设规划实施方案、运营管理暂行办法等具体配套规定，以确保行业健康有序发展。在"新基建"风口之下，投资者在把握投资机遇的同时，亦应注意法律风险防控。考虑到不同新能源汽车充电桩项目在建设运营相关法律要求方面呈现出因类而异、因时而异、因地而异的特点，投资者应特别关注具体项目的合规问题。本文将通过对中央和地方相关规定的梳理，整理新能源汽车充电桩项目在建设和运营过程中的重点法律合规问题，以供投资者参考。
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新能源汽车充电设施建设项目的审批环节[iii]
新能源汽车充电桩在相关政策规定中一般被称作"充电设施"或"充电基础设施"（下文统一简称为"充电设施"）。尽管不同地方的规定对于充电设施的具体分类和定义存在差异，但一般而言，根据充电设施面向的服务对象，充电设施一般包括以下几种类型：
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自用充电设施，指专为某个私人用户提供的充电设施；
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专用充电设施，指专为某个法人单位及其职工提供充电服务的充电设施，以及在住宅小区内为全体业主提供服务的充电设施；
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公用充电设施，指服务于社会电动车辆的充电设施，包括经营性集中式充电设施。
投资建设不同类型的充电设施涉及的审批要求存在差异。除自用充电设施因其使用场景的特殊性不涉及项目投资建设的相关审批外，其他充电设施的投资建设均可能涉及项目立项、建设、验收等环节的审批。各地方根据项目的不同情形针对专用充电设施和公用充电设施的投建项目规定了不同的审批要求，尽管在细节上存在差异，但总体而言需要经过以下环节：
(1) 项目立项
新建充电设施项目应取得发改委的核准或备案，具体要求依项目涉及的充电设施的类别适用如下原则：
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原则上政府出资项目履行审批手续，其他项目依具体规定适用备案手续；
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对外营运的专用充电设施和公用充电设施项目需履行备案手续，其中经营性集中式充电设施项目适用备案部门级别可能较其他项目更高；
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不对外营运的专用充电设施项目一般无需履行备案手续，但如果存在新增用地的情况，则仍需履行备案手续。
(2) 建设审批
充电设施项目是否需要建设审批取决于项目是否涉及新增土地。无需新增土地的项目不需要办理报建手续；需要新增土地的项目，包括新建专用充电设施和新建公用充电设施，则需要按照建设项目的审批要求，取得建设用地规划许可证、建设工程规划许可证和建筑工程施工许可证等主要许可。需要说明的是，充电设施与其他主体建筑物建设同步进行的，例如，建设单位停车场、公共停车场、高速公路服务区的同时同步建设充电设施，则无需单独为同步建设的充电设施单独办理报建手续。
(3) 项目验收
充电设施建设经营企业应在充电设施建设、安装完成后通过工程验收。此外需要注意，特定类型的充电设施，如对外营运的专用充电设施和公用充电设施项目需要由相关政府主管部门组织、开展消防、环保等专项审批及验收。
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投资充电设施项目需要注意的法律问题
如上文所述，不同类别的充电设施项目涉及的审批要求有所不同，且各地规定亦有差异。投资充电设施项目时，应根据项目涉及的充电设施的类别及所在地的管理办法谨慎评估相关项目的合规性及潜在法律风险。考虑到公用充电设施项目所涉及的环节和审批事项最为复杂，下文将以公用充电设施项目为例分析项目建设运营过程中需要重点关注的法律合规问题。
(1) 项目建设阶段的合规重点
公用充电设施属于固定资产投资项目，投资尽调时需要关注公用充电设施项目的立项、建设和验收环节所需的审批文件是否完备。
a 规划与立项
2014年国家发改委、国家能源局等四部委联合发布《电动汽车充电基础设施发展指南（2015-2020年）》，要求将充电设施建设纳入城乡规划，各类场所按比例预留场地用于充电设施安装。此后，各地方也纷纷制定相关管理办法明确相应项目规划管理主体及规划要求[iv]。
符合用地规划是项目所需新增用地获批的必要条件，投资者应当确认项目所在地区相应规划管理部门及其规划要求。实践中，对于在现有建筑物、公交场站、公共停车场、加油（气）站配建充电设施的项目，地方政府在规划要求方面有一定灵活操作的空间。例如，广东省《关于保障电动汽车充电基础设施建设项目用地的若干意见》规定，2016年5月1日起五年内，在不改变用地主体、规划条件的前提下配建充电设施的，可继续按原用途和土地使用权利类型使用土地，五年期满后，可根据发展情况和规划条件确定是否另行办理用地手续事宜。
在此基础上，投资方应当就公用充电设施项目在当地发改部门办理企业投资项目备案。在特定地区，经营性集中式充电设施项目适用备案部门级别可能较其他公用充电设施更高。以福建省为例，经营性集中式充电设施项目备案由设区市一级发改部门负责，其他公用充电设施项目备案由县、区一级发改部门负责。
b 项目用地
从整体看，各地对公用充电设施项目土地利用采取以下管理思路：
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鼓励利用现有建设用地建设，如在已有各类建筑物配建停车场、公交场站、社会公共停车场、高速公路服务区等场所已有用地内进行建设；
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对于涉及新增用地的公用充电设施项目，符合规划的前提下协调有关部门在用地上予以支持；
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将经营性集中式充电设施项目用地纳入公用设施营业网点用地，按照加油（气）站用地供应模式，根据可实施供应的国有建设用地情况，优先安排土地供应。
因此，经营性集中式充电设施项目与一般的加油（气）站获取用地流程类似，一般需要经过用地规划、项目选址、用地预审、用地申请等流程，通过出让或者划拨方式取得国有建设用地使用权。其他需要新增用地的公用充电设施项目原则上也均按照建设用地进行供给、管理。
此外，除通过招拍挂或划拨方式取得土地使用权外，考虑到充电设施的投建运营资本回收周期较长，相关国家和地方政策规定亦鼓励土地使用权人与其他市场主体合作投资建设充电设施[v]。因此，实践中的具体项目在用地方式上可能存在"共建共享，租地运营"的轻资产运营模式，亦可能存在项目运营主体与土地使用权人设立合资公司（土地使用权人以土地使用权出资）的运营模式。
考虑到项目用地的复杂性，投资者应根据不同的用地模式对用地合规性进行充分审查，另一方面亦应通过交易协议明确场地权属瑕疵的补救措施与违约责任。
c 建设施工
公用充电设施项目在建设施工环节涉及的前置许可主要包括建设用地规划许可证、建设工程规划许可证和建筑工程施工许可证。此外，充电设施的安装设计应符合国家和行业统一标准，符合规划、建设、环保、供电、消防和防雷等方面的相关规定，公用充电设施项目在建设之前，应相应完成适用的消防审批、防雷装置设计审核、环评审查、节能审查、安全条件及安全设施设计审查等审核。
另外需要特别留意的是，相关地方规定对于充电设施项目的施工单位具有特别的资质要求：充电设施施工单位需具备电力设施承装（承修、承试）资质或电力工程施工总承包资质。
d 验收
各地方大多要求地方指定主管部门组织或参加公用充电设施项目的验收，例如，海南省地方规定要求对于对外运营的充电设施，需由当地充电设施建设主管部门会同省级平台组织质监、住建、电力等行业单位共同进行验收。投资尽调时需关注项目运营前是否已完成相应的验收。
(2) 项目运营阶段的合规重点
不同地区对充电设施项目运营企业的准入管理制度存在差异，如广东省尚未就运营企业备案设置特别管理措施，而海南省、福建省、江苏省等地对运营企业采取备案准入的管理措施，各地在具体要求方面又略有不同。
以海南省为例，企业对外运营公用充电设施之前，首先需要满足以下条件：
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经省内市场监督管理部门登记注册，且注册登记的经营范围含有新能源汽车充电设施运营或充电服务；
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遵守国家及本省的充电设施运营和管理的法律法规、技术规范和服务标准，接受各级政府主管部门的安全监管；按照用户需求，根据新的国家、行业或地区标准对充电设施及运营服务网络进行升级改造；
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拥有5名以上专职运行维护人员，负责充电设施的维修和维护；
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有充电设施运营安全保障管理制度。制度应满足国家能源局《关于开展电动汽车充电设施安全专项检查的通知》（国能综安全〔2016〕212号）的相关要求。
满足以上条件后，运营企业的准入信息将会在省级平台上公示，公示期满后企业将被纳入年度公布的充电运营企业目录，并接受动态管理，违规企业可能被取消准入资格。
因此，投资人需要注意，运营企业相应人员资质（如专职人员的资质、数量等）、一般运营管理制度（如充换电站岗位及工作职责制度、充换电站作业流程及运营服务规范、设施设备管理制度等）、安全管理制度（如安全培训、现场安全管理、安全检查及隐患处理、火灾及触电等事故应急处理预案等）是主管部门在运营监管方面重点关心的问题，是运营企业法律合规的重点所在。
小结
新能源汽车充电桩项目法律合规是一个变化发展的话题。一方面，法律法规层面的或有变化会对项目合规产生重大影响。例如，最新修订的《土地管理法》明确规定集体土地可以入市，将为新能源汽车充电桩项目投资者与集体土地所有者合作带来重大影响，投资者有必要及时了解掌握该等有关法律规定的变化发展。另一方面，行业自身的深度发展也将不断产生新的法律合规问题。例如，当前新能源汽车充电桩行业投资回收周期长、盈利模式待观察以及充电桩软件平台繁多，但兼容性差是一贯为人诟病的行业问题，行业自身发展进而消化该等症结问题的过程中极有可能涉及价格合规、反垄断合规等问题，对此投资者不可不察。又如，新能源汽车充电桩的大数据智能运维是行业一致认可的未来发展趋势，而在该等大数据融合发展过程中的数据应用合规、个人信息保护等问题应当引起投资者的必要关注。因此，面对不断变化发展的法律合规问题，投资者应当依据投资项目的类型和发展阶段个案评估具体项目的法律风险和相应的防控措施，必要时寻求专业律师的支持以确保项目顺利落地和依法合规发展。
[注]
[i] 新基建指新型基础设施建设，具体包括5G基站建设、特高压、城际高速铁路和城际轨道交通、新能源汽车充电桩、大数据中心、人工智能和工业互联网七大领域。
[ii] 中国经济网：《借力新基建"风口" 充电桩迎来千亿元市场机遇》，http://www.ce.cn/macro/more/202003/23/t20200323_34541324.shtml， 访问时间：2020年3月31日。
[iii]有关充电设施分类管理的各地方规定在项目立项、报建、安装、验收等环节上的具体要求详略有异，且存一定差异，投资者有必要根据具体项目的类型，确认项目所在当地规定的具体要求和实操情况。
[iv] 在各地差异性的具体规划内容之外，各地的专项规划主管部门可能有所不同，例如，福建省规定由各设区市人民政府编制本区域专项规划向省发改委报备，青海省则规定由省能源管理部门负责编制全省充电设施规划，各部门做好衔接。
[v] 2015年国务院办公厅发布《国务院办公厅关于加快电动汽车充电基础设施建设的指导意见》及国家发改委等四部门发布的《电动汽车充电基础设施发展指南（2015-2020年）》等文件中提及对于新建项目用地需配建充电设施的情况，允许土地使用权取得人与其他市场主体合作，按要求投资建设运营充电设施。
