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《中国人民银行法》将大修！为数字人民币发行提供法律依据
《中国人民银行法》将大修！为数字人民币发行提供法律依据
2020年10月23日，中国人民银行（"人民银行"）发布关于《中华人民共和国中国人民银行法(修订草案征求意见稿）》（"《修订草案》"）公开征求意见的通知。《修订草案》直面数字货币管理，对数字人民币和数字代币管理都指出了明确方向。
一
明确人民币包括实物形式和数字形式
自2014年中国着手数字人民币研发以来，数字人民币的研发和落地进程一直广受关注。今年，数字人民币落地进程加速。从4月在苏州、雄安等地封闭测试，到10月人民银行在深圳发放1000万元数字人民币红包，数字人民币的神秘面纱逐渐解开。这些前期研发、测试工作到数字人民币真正落地尚缺一道法律程序，即须要确立数字人民币发行的法律依据。
现行《中国人民银行法》于2003年12月27日发布并于2004年2月1日生效。当时并没有数字货币或数字人民币的概念，所以现行《中国人民银行法》仅在第十七[1]、十八条[2]规定了人民币的单位，并赋予了中国人民银行人民币发行权，并没有涉及人民币的形式。《人民币管理条例》第二条规定了人民币的形式包括纸币和硬币。根据该第二条规定，人民币只包括了实物形式。
《修订草案》对此问题作出了直接回应。《修订草案》第十九条在现行《中国人民银行法》规定人民币的单位的第十七条的基础上增加了第二款，"人民币包括实物形式和数字形式。"，明确了数字人民币属于人民币的法定形式，为数字人民币发行奠定了法律依据。
人民币的形式在现行《中国人民银行法》没有规定，而是在《人民币管理条例》中规定，即现行《中国人民银行法》并不排除人民币的数字形式。因此，从法理上来说，只修改《人民币管理条例》即可。但是，《人民币管理条例》由国务院制定和发布，属于行政法规，在法律位阶上低于《中国人民银行法》，本次《中国人民银行法》大修将人民币的形式纳入法律规定，无疑是更强有力的奠定了数字人民币与实物人民币同等的法定地位。
当然，作为配套，如果《修订草案》关于人民币形式的规定通过，《人民币管理条例》也需要做相应修改，以保证下位法与上位法的一致性。
二
数字代币禁令范围明确
94公告[3]明令禁止数字代币发行。但是，94公告法律位阶较低，不属于法律或行政法规，所以在实践中，监管机构对数字代币发行主体采取行动缺乏有力的法律依据。而且，随着中国对发展区块链技术、数字经济、数字产业提上国家战略，对数字代币发行禁令是否可能松动的猜测不断。
此次《修订草案》给出了答案。《关于<中华人民共和国中国人民银行法（修订草案征求意见稿）>的说明》指出："防范虚拟货币风险，明确任何单位和个人禁止制作和发售数字代币"。《修订草案》第二十二条规定："任何单位和个人不得制作、发售代币票券和数字代币，以代替人民币在市场上流通。"该第二十二条在现行《中国人民银行法》第二十条基础上进行了修改，把数字代币列入代币票券一类。根据该规定，《修订草案》禁止制作、发售的数字代币范围是以代替人民币在市场上流通为目的的数字形式的代币票券，而非任何类型的数字通证。
《修订草案》第二十条的规定，一方面把禁止数字代币发行的规定提升到法律级别，直接从法律规定上堵住了数字形式代币票券代替人民币的漏洞，维护货币发行体系；另一方面，为其他类型的数字通证留出空间，也避免了与《证券法》等其他法律规定可能的冲突。
三
非法发行数字代币后果严重
现行《中国人民银行法》第四十五条规定"印制、发售代币票券，以代替人民币在市场上流通的，中国人民银行应当责令停止违法行为，并处二十万元以下罚款。"根据该条规定，违法印制、发售代币票券最高的行政处罚就是责令停止违法行为和金额二十万元的罚款。
《修订草案》将非法制作、发售代币票券、数字代币的行政处罚力度大幅提高至最高可能超过二千万元。《修订草案》第六十五条规定："制作、发售代币票券和数字代币，以代替人民币在市场上流通的，中国人民银行应当责令停止违法行为，销毁非法制作、发售的代币票券和数字代币，没收违法所得，并处违法金额五倍以下的罚款；不能确定违法金额的，处十万元以上五十万元以下罚款。情节严重的，依照第六十一条第二款的规定处罚。"而第六十一条第二款即规定了"金融机构、其他单位和个人存在前款规定的情形，情节严重的，中国人民银行可以加重处罚，最高可处以违法所得十倍以下或二千万元以下的罚款，以孰高者为准……"。
因此，根据《修订草案》的规定，非法制作、发售数字代币情节严重的，违法所得超过二亿元的，面临的行政处罚可能超过二千万元罚款，是现行《中国人民银行法》规定的二十万元罚款上限的100倍以上。这一处罚力度体现了人民银行从严管理数字代币发行的决心，违法发行数字代币的后果可能很严重。
综上，《修订草案》反映了数字人民币发行的法律依据已经在路上，数字代币的管理也将会有"实锤"。数字经济的时代已经来临，法律法规的修订已经顺应时代前行。当然，《修订草案》尚在征求意见中，离正式生效还有一个过程，可能还会有进一步的修改和调整，我们也将会持续关注。
[注]
[1]《中国人民银行法》第十七条规定："人民币的单位为元，人民币辅币单位为角、分。"
[2]《中国人民银行法》第十八条规定："人民币由中国人民银行统一印制、发行。中国人民银行发行新版人民币，应当将发行时间、面额、图案、式样、规格予以公告。"
[3] 94公告指《中国人民银行、中央网信办、工业和信息化部、工商总局、银监会、证监会、保监会关于防范代币发行融资风险的公告》。
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