美国贸易代表（U.S. Trade Representative，简称‘USTR’）于2017年8月宣布正式对中国启动301调查，[1]该项调查授权美国贸易代表确定中国在技术转移、知识产权及创新等领域的作为、政策和做法是否不合理或具歧视性，以及是否对美国商业造成负担或限制。 不同于之前的232措施，[2]此次301调查及其相应的征税仅仅针对中国。截止到目前，美国已有4次对华关税加征。如下表1[3]

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美国是中国的第二大贸易伙伴，贸易争端开始前的2017年，中输美的货物总金额约为5000亿美元。而以上加征"301关税"的产品大约为3700亿美元，约占货物出口总金额比例的74%。[4] 关税加征很大程度上影响中国的经济以及企业的发展。

美国在实施关税加征行动后，考虑到有可能损害美国的利益，USTR针对每一项产品清单，制定了"税号排除"条款。然而截至2020年1月31日，UTRS共收到52746份与所有四项行动有关的排除申请，其中仅6804项（13%）已获得批准，另外45942项（87%）被拒绝（截至2020年8月24日）。[5]  

由于税号排除的结果不理想，有些出口企业希望通过改变装配地的方式，从而改变原产地，以期彻底避免301条款下的关税加征。但实践中由于出口企业不了解美国的原产地规则，往往易出现装配地的改变无法达到原产地改变的情况。因此，了解美国的原产地规则对于出口商重新规划自己的生产链条至关重要。

美国贸易和海关法将进口产品的原产国定义为进入美国海关辖区的任何外国物品的制造、生产或生长国。原产地规则（Rule of Origin, 简称‘ROO’）是用来确定进口产品原产地的法律、法规和程序。ROO有两种类型:一种是非优惠ROO，另外一种是优惠ROO。美国海关和边境保护局(CBP)是负责确定原产国的美国机构。由于没有专门针对非优惠ROO的美国法律，因此CBP主要根据自己的规则和先例在个案基础上做出这些决定。优惠ROO与"301关税"征收无关，本文不作讨论。

在非优惠ROO下，适用两个主要标准：首先，完全在一个特定国家生长、制造的商品原产于该国，即众所周知的"完全获得"原则；第二，如果一个进口产品由来自一个以上国家的部件组成，则使用"实质性转变"原则来确定原产地。此时原产地是指产品最后一次进行实质性转变，被制成"新的独特"产品的国家。非优惠ROO用于确定从享有最惠国待遇的国家进口的货物的原产地；它们是征收关税、解决原产国标签问题、使货物符合政府采购要求以及实施贸易补救措施和贸易制裁的工具。

最近案例显示非优惠ROO及"实质性转变"标准适用于301条款下的关税征收。在海关裁决N299096（2018年7月25日），三个来自中国的组件（定子或后壳体，转子或电枢组件以及端盖组件）在墨西哥被组装成成品，直流电动机。CBP认为在墨西哥进行的制造过程仅仅是简单的组装，所以该直流电动机的原产地是中国,适用此次"301关税"应加收25％的从价税率。[6]

1907年美国最高法院对"Anhewser Bush Brewing Association v.US"一案的判决, [7]当一种产品经过加工后"成为具有独立名称、特征和用途的不同新物品"时,即为发生了"实质性变化",例如,由零件装配成收音机,由金条加工成金项链等。[8]今天美国的"实质性转变"标准正是由判例不断演变而来，在大多数情况下，货物的原产地被确定为最后的根据名称、特征或用途的变化而被实质性地转化为新的、独特的商品的地方。

但CBP承认，原产地的确定依据具体的事实，CBP对这些事实的解释可能涉及"固有的主观性质"，对于什么是实质性的转变可能存在相当大的不确定性。CBP在H215657案例中明确提到，没有一个因素是决定性的。[9]

对于名称改变，一般情况下都不是决定因素，占比较小。特征的改变，是指商品本质的改变使其变成新的独特的商品。用途的改变，是针对商品预先设定的最终用途发生的改变。特征和用途的改变一般都是用以判断是否构成"实质性改变"的关键因素。

除以上一般因素外，CBP还会考虑以下多项因素：与用于制造进口零件、部件或用于制造产品的其他材料的工艺相比，物品制造工艺的性质；与其他组成部分赋予的价值相比，制造过程增加的价值，包括生产成本、资本投资额或所需劳动力；本质特征由制造过程或进口零件或材料的本质特征确定。此外，CBP在具体分析每个案例时，还会考虑一些辅助因素：装配操作的难易程度，在某地经生产或装配等操作增加的价值，商品从生产者端到消费者端的转变，某些电子器件中编程软件的作用等。[10]

1、名称的改变

这一标准主要指零部件失去名称或特征转变成具有新名称的商品。判断的关键在于，转变后的商品不保有原来的零部件的名称，原来的零部件失去自己的名称与最终的商品的名称无法区分，而不是零部件的名称和转变后商品的名称不同。一般而言，在判断是否构成"实质性改变"的考虑因素中，名称的改变被认为是最不重要的一项。[11]海关裁决NY N311232（2020年5月4日）中，[12]CBP认为，在柬埔寨进行的加工的实质是外国零部件失去了其独立的名称而成为新产品，即由风扇和电机组成的轴流式风机。

2、特征的改变

这一标准主要指商品本质的改变。"特征"是指，一件事物的"标记、标志或特有品质"，商品"本质"的改变标志着特征的改变。[13]

在海关裁决 HQ H287548 （2018年3月23日），[14]CBP认为，印刷电路板组件（PCBA）是某些打印机的"本质"。在该案例中，一款单色激光打印机内含有在日本组装的印刷电路板组件，但是该打印机在美国组装完成。CBP认为印刷电路板组件和固件"构成了打印机的本质特征"，所以在美国的组装过程不足以构成实质性改变，最终CBP认定该激光打印机的原产地是日本。

在海关裁决N309711（2020年3月11日），[15]CBP对一款电缆组件采用了不同的处理方式。在该案例中，一款将病人监护系统和传感器相连的电缆组件内含有在墨西哥生产的印刷电路板组件和在中国生产的导线，CBP认为，原产于中国的导线赋予了该最终电缆组件以本质。该电缆组件的原产地是中国。

以上案例存在冲突，对于哪个零部件是属于本质特征，CBP没有给出更多判断标准，主要还是具体案例具体分析。

3、用途的改变

这一标准主要指预先设定的最终用途的改变。在海关裁决N307523（2019年12月10日），[16]针对一款制动盘的关键零部件， CBP关注了它预先设定的最终用途。在该案例中，一款高性能的制动盘从加拿大进口到美国，制动盘的原始铸件在中国生产，在加拿大加工。CBP认为，制动盘的铸件原产于中国，而该铸件的最终用途已经预先设定了，所以CBP最终认定制动盘的原产地是中国。

但在另一个海关裁决HQ H309801（2020年4月9日），[17]CBP并未强调其预先设定的最终用途。在该案例中，一款原产于韩国的刀片在进口到中国进行进一步加工及手柄组装时，有其预先设定的用途。该手柄在中国生产。但是，刀片"无法被明确识别将作为螺栓切割机的刀片"，而"有可能被误认为是其他工具的刀片，比如修枝剪的刀片"此外，因为切割机是以杠杆作用为基础的，所以"螺栓切割机的手柄与刀片具有同等重要的功能"。基于"全部证据综合考量"，螺栓切割机的原产地是中国。

许多电子产品含有赋予其关键特性和功能的软件，这些软件是赋予产品原产地的关键因素。在原产地裁决中CBP主要关注软件的开发和编写地，而非仅仅是下载地。海关裁决 H034843 （2009年5月5日），[18]在这项早先的裁决中， CBP认为，仅仅安装软件便构成实质性改变，实质性改变发生在"最后三个制造操作的地域，包括固件和应用软件安装和定制的位置"。

但CBP在之后的案例中对软件的开发和下载进行了区分，软件的开发地和下载地，两者重要程度不同。海关裁决H273091 （2016年6月14日） ，CBP认为下载并不等于编程。在该案例中，软件在中国开发、在美国下载。 最后一次实质性改变的发生地是中国，所以CBP最终认定原产地是中国。

海关裁决H308234（2020年6月3日）中，CBP认为，软件是设备最重要的组成部分，它改变了设备的用途，使之从多种用途到单一用途。当原产于加拿大的软件在加拿大下载并安装入空白USB闪存驱动器后，该USB闪存驱动器发生了实质性改变。

4、辅助因素

辅助因素包括，装配操作的难易程度，在某地经生产或装配等操作增加的价值，商品从生产者端到消费者端的转变，某些电子器件中编程软件的作用等。

海关裁决N309293（2020年2月25日），[19]该案例中，美的冰箱和冰柜由中国和泰国的部件组成（如，金属、管道、内衬），全部组装环节均在泰国进行 。在中国进行的装配操作不够复杂，意义也不够重大。在泰国进行的各种制造和装配工艺创造了一种新的、不同的商品：因为每个单元的结构和冷却部件（包括不太重要的中国部件）都要经过操作，导致各个部件失去独立的特性，成为一种新的商品，即一套完整的制冷装置 "。所以CBP最终认定原产地是泰国，进而确定不适用301条款下的关税。在CBP裁决时，复杂的装配工艺仍然是一个较大的比重。在产品组装装配过程中，步骤非常繁琐，以及许多熟练工人的参与可能构成实质性改变。

5、新情况

2018年9月13日， CBP发布了一项重要裁决，对《北美自由贸易协定》(NAFTA)原产地标记规则和适用于第301节关税和贸易救济税产品的原产地规则进行了区分。[20]CBP确定，进口到墨西哥用于进一步组装成成品(电动机)的中国原产部件(定子和转子)符合根据NAFTA标记规则将组装产品标记为墨西哥产品的要求；然而，法院裁定，原产于中国的定子和转子在墨西哥没有"实质性地转变"成电动机，组装好的电动机仍然是中国的产品，仍然受制于美国政府2018年7月6日生效的对进口中国电动机征收的301条款报复性关税以及任何潜在的贸易救济税。

2019年3月12日，美国联邦巡回上诉法院发布了一项裁决，确认了贸易法院的调查结果，为美国商务部没有使用"实质性转变测试"来确定原产地提供了合理的解释。本案中，美国商务部使用了一种新的"装配地测试"——而不是通常使用的实质性转化测试——来确定商品的原产国，对从中国进口或销售到美国的一类商品(太阳能电池和太阳能电池板)征收反补贴和反倾销税。美国商务部认为，中国制造的一些太阳能电池可以在其他地方组装成电池板，而在其他地方制造的一些太阳能电池可以在中国组装成电池板。美国商务部随后认定尽管太阳能电池是赋予原产地的组件，尽管将太阳能电池组装成电池板的过程并不构成实质性的转变，但偏离实质性改变测试是必要的，因为中国太阳能行业已经改变其供应链，这对固有的实质性转变测试是个挑战。[21]

根据以上判例的判决分析基本可以看到贸易争端背景下想要简单地通过改变产品的"组装地"，甚至依以往的"实质性"改变标准重构供应链都可能无法回避301关税等惩罚性措施的适用。除去原有非优惠COO运用基于具体事实的"主观性"特征，"301关税"的加征有加强反规避的的趋势。

克服以上美国原产地规则 "实质性改变"标准的不确定性，美国法上最有力的工具就是预裁定。美国的预裁定制度发展较早，也较为完善。预裁定在美国应用极为广泛，几乎涵盖了CBP所有的执法事项，大体上可以分为商品归类、海关估价和原产地确定等3类预裁定。[22]具体分析如下。 

《美国联邦法规法典》第19篇(关税)第177部分(行政裁决)详尽规定美国预裁定制度。根据美国向TFA提供的报告，[24]其预裁定制度特点概述如下：

（1）容易获得。CBP的预先裁决请求可以通过信函或使用电子裁决模板在线提交。[25]裁决是免费发布的。请求必须是书面的。CBP已经公布所需信息的指南，但不要求提出请求的具体形式。任何进口商、出口商、其他相关方或授权代理人都可以要求CBP做出具有约束力的裁决。请求必须用英文书写，并包含与交易相关的事实陈述。同时为申请者提供一个机会，陈述其对交易应如何处理的看法以及立场的依据。当然，与请求相关的任何文件，如照片、图纸、货物样本、发票、合同和产品描述，都是申请的重要内容。申请还应包括保密请求或召开会议讨论的请求。

（2）裁决公布。1983年美国海关开发了海关裁定在线搜索系统(CROSS系统)。自2002年以来，裁决及预裁定已在海关裁决在线搜索系统（CROSS）上公布，该系统可通过CBP网站进入。CBP还通过其知情合规出版物（Informed Compliance Publications)与贸易界沟通。[26]同时提供所有技术贸易和法律领域的公共外联课程或培训。因此，所有进口商都受益，不仅包括申请裁决的进口商，其他人可以搜索与其业务相似事实的裁决，并决定是否在自己的申请中要求更具体的信息。从技术上讲，预先裁定函仅对其中描述的交易具有约束力。但是，如果CBP确定该商品在所有实质性方面与裁决中描述的商品相同，则该裁决将适用。

（3）具有法律约束力。裁决代表了CBP对其中所述特定交易或问题的官方立场，在修改或撤销之前，对CBP和申请人都具有约束力。主要利益是保证该裁决将在进口时适用于边境。

（4）保护商业机密。申请人有权要求某些指定信息保密，并且不包括在公布的裁决中。在实践中，CBP和请求者经常讨论具体的请求，以平衡在保护机密信息的同时获得法律上充分的预先裁决的需要。此外，如果信息明显属于商业机密，即使请求者没有提出具体的保护请求，CBP也不会披露该信息。

（5）效力稳定。大多数裁决从未被修改或撤销，并且无限期有效，没有固定的到期日。在改变或撤销一项裁决之前，CBP必须在其公报上公布该提案，征求公众意见。在做出最终决定之前，公众有30天的评论期。最终决定公布后，在公布后60个日历日生效。修改或撤销的延迟生效日期给贸易公司适应新规则的时间。

（6）对外充分沟通。进口商在提交裁决请求时，可以书面请求召开会议，讨论其预先裁决请求中的问题。

（7）CBP内部沟通。CBP法规和裁决局发布预先裁决。[27]该局有三个部门负责裁决。纽约的NCSD（有四个分部:金属、机械、化工、制造材料和石油；电子、农业、鞋类、汽车和航空航天；纺织品和服装；以及消费品和大规模销售）、商务和贸易便利化部和边境安全和贸易合规部（设在哥伦比亚特区CBP总部）。每个部有多个分支机构，就广泛的议题发布预先裁决。除归类预裁定由1980年在纽约成立的商品归类专家组负责外，其他预裁定事项统一由美国海关与边境保护局(CBP)华盛顿总部负责。CBP的内部通信由自动化商业环境(ACE)提供，ACE是贸易界报告进出口和政府决定可否受理的主要系统，也是唯一的窗口。

（8）司法复审。该制度确保了贸易商货物在任一口岸进口均可获得一致对待，最大限度实现可预期性、一致性、确定性。申请人还可以在国际贸易法院(CIT)对预裁定进行司法审查。对CIT的裁决可向位于华盛顿特区的联邦巡回上诉法院提出上诉，在极少数情况下，可由美国最高法院审理。

关于NAFTA项下的相关原产地预裁定是根据CFR§102部分进行判断。[28]此部分与301关税征收无关，不作展开。美国关于非优惠原产地预裁定制度的主要规定在CFR§177的B部分。经查询，的确与如上通报内容相一致：

（1）申请人

申请者：（a）外国商品的制造商，生产商或出口商或美国进口商；（b）美国同类产品的制造商，生产商或批发商；（c）劳工组织或其他工人协会的美国成员，其成员在美国从事类似产品的生产，生产或批发工作，或（d）一个贸易或商业协会，其大多数成员在美国制造，生产或批发类似产品。

可以由列出的个人或组织或由代表该个人或组织的正式授权律师或代理人提出请求。公司提出的请求应由公司官员签署，合伙提出的请求应由合伙人签署。

（2）请求书的形式和内容

最终裁定请求应为书面形式，并应包含以下信息：（a）申请人的姓名，申请人的主要营业地点以及根据第177.24条（上一节）的规定授权申请人提出要求的声明；[29]（b）要求确定原产国的现有商品的描述；（c）物品被宣称为产品的国家或机构；（d）此类进一步的信息将使海关能够确定某件商品是否是特定国家或机构的产品，以及（e）如果适用，要求最终确定的特定采购。

该请求应向华盛顿特区20229西北宾夕法尼亚州大道1300号美国海关与边境保护局总部国际贸易办公室法规与裁定执行主任提交。

（3）议题的口头讨论

根据第177.23条的规定，被授权要求裁决的任何当事方都可以要求对要求中提出的问题进行口头讨论。对问题的口头讨论将受第177.4节的规定约束。[30]

（4）发布最终裁定

 符合本部分要求的最终裁定的申请，海关将立即签发最终裁定。如果申请不符合本小节的要求，则海关可能拒绝发布最终裁定，也可以发布咨询性裁决。

包括第177.25（b）（5）节中所述的信息（与特定采购有关）的最终决定请求，[31]海关将在所有其他请求（咨询裁决和最终决定）之前考虑。

（5）公布最终裁定通知

所有最终裁定的通知应在发布最终裁定之日起60天内在联邦公报中发布。

（6）最终裁定的复审

CFR§177.22（d）中列出的任何利害关系方均可在《联邦公报》上公布最终裁定后的30天内寻求对最终裁定的司法复审，[32]并可以在拒绝裁定后的30天内针对此拒绝裁定寻求司法复审。国际贸易法院具有专属管辖权，可以审查最终裁定或拒绝根据本分节做出的最终裁定。

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通过美国海关CROSS系统进行数据统计。检索"Section 301"，日期范围"2018.3.23——2020.10.31"，发现预裁定数量为1536条，其中原产地预裁定的数量为141条。抽样数量为52条，以下为抽样统计结果（表2），详情如附件：

如上表2，抽样裁决中只有8个申请人是中国企业，其中大陆企业只有5个。可以认为，在抽样预裁定中，大多数产品被CBP认为并非原产于中国。可见，已有许多中国企业已经通过对外投资等方式（改变申请人国别）对供应链进行了重新布局（将"实质性改变 "的环节布局海外），输美产品不再被认为"中国制造"。

"贸易争端"让中国企业认真反思应该"走出去"及如何走的问题。研究进口国原产地规则并作好跨境产业链布局筹划，既是是运用法律手段从微观上回避制裁降低成本的方法，也是在宏观上化解中国因贸易顺差及统计方法不同而带来的贸易摩擦的手段。由此，未来"中国制造"还需要进一步寻找比较优势，既实现产业升级，还可转移部分低中端制造出海与其他国家合作共赢。

[2]Section 232 of the Trade Expansion Act of 1962 (19 U.S.C.§1862)。232条款是美国在1962年颁布的《贸易扩张法》中的条款，该条款是美国政府为平衡进出口贸易的顺逆差，避免国内产业遭受国外竞争压力影响而采取的一种贸易保护措施。

[3] https://ustr.gov/issue-areas/enforcement/section-301-investigations/tariff-actions .

[4] 资料来源：https://www.usitc.gov/commission_publications_library?search=china&page=2 .

[5] Andres B. Schwarzenberg, "Section 301: Tariff Exclusions on U.S. Imports from China", Congressional research service report, 2020.08.24.

[6] 案例参见：https://rulings.cbp.gov/ruling/N299096.

[7] Anhewser Bush Brewing Association v.US (1907) 207 U.S. 556, 562.

[8] 高胜：《论原产地规则中的"实质性改变"标准》，载《广西政法管理干部学院学报》2002年第1期。

[9] 案例参见： https://rulings.cbp.gov/ruling/H215657.

[10] Vivian C. Jones，"International Trade: Rules of Origin", Congressional research service report, March 3, 2020.

[11] 案例参见： https://rulings.cbp.gov/ruling/H215657.

[12] 案例参见：https://rulings.cbp.gov/ruling/N311232.

[13] 案例参见： https://rulings.cbp.gov/ruling/H215657.

[14] 案例参见：https://rulings.cbp.gov/ruling/H287548.

[15] 案例参见： https://rulings.cbp.gov/ruling/N309711.

[16] 案例参见：https://rulings.cbp.gov/ruling/N307523.

[17] 案例参见：https://rulings.cbp.gov/ruling/H309801.

[18] 案例参见：https://rulings.cbp.gov/ruling/H034843.

[19] 案例参见：https://rulings.cbp.gov/ruling/N309293.

[20] CBP，HQ H300226，案例参见：https://rulings.cbp.gov/search?term=H300226&collection=ALL&sortBy=RELEVANCE&pageSize=30&page=1.

[21] 网址参见：https://home.kpmg/us/en/home/insights/2019/03/tnf-federal-circuit%20substantial-transformation-test-vs-country-of-assembly-test-determining-country-of-origin-solar-panels-from-china.html.

[22] 杨欣、王淑敏：《"贸易便利化协定"中的预裁定制度与我国相关立法的完善》, 载《国际商务研究》2017年第5期第15页。

[23] Communication From the United States,"The role of advance rulings and administrative procedures in TFA implementation", Committee on Trade Facilitation.

[24] TFA: Trade Facility Agreement，即《贸易便利化协定》。

[25] https://erulings.cbp.gov/s/（电子裁决模板）

[26] 参见网站：https://www.cbp.gov/trade/rulings/informed-compliance-publications.

[27] 高扬：《实务：带你了解美国海关行政裁定》,载《中国海关》2017年第9期。

[28] 参见CFR§102.0.

[29] 参见CFR§177.24.

[30] 参见CFR§177.4: Oral discussion of issues.

[31] 参见CFR§177.25(b)(5): If applicable, the specific procurement for which the final determination is requested.

[32] CFR§177.22（d）规定，利益相关方是指:(1)外国制造商、生产商或出口商，或美国商品进口商，是本子部分下最终决定的主体，(2)美国同类产品的制造商、生产商或批发商，(3)美国劳工组织或其他工人协会的成员，其成员受雇于美国同类产品的制造、生产或批发， (4)大多数成员在美国制造、生产或批发类似产品的贸易或商业协会。