我国的"棚户区"改造隶属于城镇保障性安居工程的一部分[1]，其主要的政策目标在于解决中低收入家庭住房困难，促进实现住有所居目标。根据2013年7月4日国务院正式发布的《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》（国发〔2013〕25号）我国各类棚户区改造主要包括"城市棚户区改造"、"国有工矿棚户区改造"、"国有林区棚户区改造"、"国有垦区危房改造"四种基本类型。其中，城市棚户区改造包含了城中村改造的各项工作。在这一政策下，城市棚户区，主要指城市规划区范围内简易结构房屋较多、建筑密度较大、使用年限较久、房屋质量较差、建筑安全隐患较多、使用功能不完善、配套设施不齐全的区域。城中村则主要指符合上述建筑特征的，城市建成区域内依旧保留的非农建设用地的建成区域。

"三旧"改造主要针对的是"旧城镇、旧厂房、旧村庄"，在广东省广泛实施。根据广东省的规定， "三旧"改造聚焦于：城市市区"退二进三"产业用地；城乡规划确定不再作为工业用途的厂房（厂区）用地；国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业的原厂房用地；不符合安全生产和环境要求的厂房用地；布局散乱、条件落后，规划确定改造的城镇和村庄；列入"万村土地整治"示范工程的村庄等。

无论是棚户区（城中村）改造或三旧改造，主要以拆迁安置为主，并融合了土地收储、规划设计、社会保障以及结余用地的商品房开发等内容，以其实践来看，改造模式主要以拆除重建为主。

有关"城市更新"的具体概念在国家层面并没有统一定义，各个城市在其政策文件中各有表达，但与以往相比，不再具有浓厚的"拆旧建新"倾向，转而朝着"改旧换新"的方向深入，更多是围绕城市空间形态和城市功能的提升和改善这两个核心概念表达。当然，就具体的改造内容而言，各个城市根据自己的实际情况和切实需要，也具有地区化、个性化的差异。例如深圳、广州、珠海等地的城市更新政策仍旧更侧重拆除重建的方式实施，因此城市更新大体上承继了以往的三旧改造等政策，同时也对综合整治类的实施方式进行了详细规定，综合来看可以理解为将小微尺度的精细化更新和大片区的统筹更新双轨并行；而北京、上海、天津等地明确区分了既往政策与城市更新，应当分属不同的城市提升改造内容。如《北京市人民政府关于实施城市更新行动的指导意见》（京政发〔2021〕10号）规定，城市更新主要是指对城市建成区（规划基本实现地区）城市空间形态和城市功能的持续完善和优化调整，是小规模、渐进式、可持续的更新。再如《上海市城市更新条例》（上海市人民代表大会常务委员会公告〔15届〕第77号）规定，城市更新是指在本市建成区内开展持续改善城市空间形态和功能的活动。上述条款均强调对"城市建成区"的调整提升，这种提升应当与社会经济发展状态相协调，配合城市功能实现。

既往旧改政策中所规定的改造类型包括：拆除新建、改建（扩建、翻建）和综合整治。而从城市更新的实施方式和类型来看，城市更新大致也可以分为综合整治类[2]和拆除重建类[3]两大类型，但各地划分标准不尽相同。例如，北京划分为老旧小区改造、危旧楼房改造、老旧厂房改造、老旧楼宇更新、首都功能核心区平房（院落）更新和其他类型；而广州划分为微改造、全面改造、混合改造；深圳划分为：拆除重建类、综合整治类；珠海划分为：整治类城市更新、改建类、拆建类；无锡划分为：拆除重建类、改造修缮类、综合整治类；成都划分为：保护传承、优化改造、拆旧建新；青岛划分为：综合整治、功能调整、拆除重建等等。

尽管类型类似，但旧改政策和城市更新政策在具体实施方式的选择上体现出了不同的侧重点。旧改主要适用的区域主要特征为：（1）建筑条件和配套设施现状不适宜留存修缮；（2）所在区域不再适宜城市整体规划用途发展要求；（3）因为自然建筑规模以及生活区聚集的属性而呈现出整体化、集中成片的特征。因此，旧改实施方式主要偏向为综合开发、连片建设，以"建新"为主，实践中通常将旧有建筑设施统一拆除，对原有房屋、厂房进行拆迁安置，再将土地收储，重新进行用途规划，再出让建设。

而城市更新主要是在规划基本实现的城市建成区内实施，由于城市建成区的规划建设已经基本成熟，导致城市更新的需求从大刀阔斧地改变规划布局，变为精雕细琢地完善区域功能，故而本轮城市更新的主要方式以小范围、微改造、完善基础设施为主。例如，北京分别制定了适用于老旧小区改造、危旧楼房改建、老旧厂房改造等六类不同对象的城市更新方式。除此以外，北京市还规定可以对配套经营性服务设施进行出租出售，用以增加项目改建资金的筹集渠道，一定程度上拓宽了对于城市更新工程仅限于房地产开发建设项目的固有理解。

特别是2021年8月30日，住建部发布了《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》，严格控制城市更新中的大拆大建、大规模搬迁等行动，更加明确的划定了城市更新的"小范围综合提升改善"的内涵。我们预测，各地政策导向也将逐渐跟进和明确此种个体化、微型改造提升的城市更新实施方式。

城市更新政策规定的参与主体与以往旧改政策相比并没有根本性变化，主要涉及政府/集体经济组织、社会资本以及物业权利人这三类主体，以政府主导、市场参与为主流。但是，我们注意到，此次多省颁布的政策中，如北京、上海、广州、深圳等省市均提出要加强"公众参与"，也即物业权利人自主实施省市更新改造，或者在政府与社会资本主导的项目中深度参与，大致体现为：公众对于项目内容知情，对于项目实施的想法和主张可以表达，对实施的过程可以参与并监督。

强调"公众参与"城市更新项目，一方面是对部分城市更新项目程序制度设计的回应，如上海市要求拆除重建方案应当经专有部分面积占比三分之二以上的业主且人数占比三分之二以上的业主参与表决，经参与表决专业部分面积四分之三以上的业主且参与表决人数四分之三以上的业主同意，并由项目建设单位与业主签订更新协议；签约比例达到百分之九十以上的，协议生效[4]。就上述上海市的拆除重建更新方案表决程序与签约程序规定可以看出，广泛的公众参与是项目成功落地的必然基础。另一方面，由于城市更新方式进一步的"小微化、精细化"，对于单栋房屋的更新、小范围微改造，如加装电梯、车位等项目，多为物业权利人自主实施，而对建筑物区分所有的房屋改造，在实施过程中需要广泛业主的同意，因此也需要加强公众参与。总体来说，城市更新对于城市综合整治、提升的政策倾向，使得更多的物业权利人成为项目的实施主体，相比于以往的政策下主要由政府以及社会资本主导实施的情况，有了一些新变化。

另外，实践中尽管旧改项目的改造实施主体与土地取得/项目开发主体通常是同一的，但旧改政策对于二者之间的衔接问题规定的较为模糊甚至并无规定。对比此次各省市颁布的城市更新政策，多数省市对于上述问题依旧留有政策空白。如上海市，根据今年9月1日正式实施的《上海市城市更新条例》的规定，整个城市更新项目的流程为：首先通过公开遴选机制确定更新统筹主体。其次，由更新统筹主体编制区域更新方案。在方案确定后，由更新统筹主体将该区域更新方案报市规划资源部门进行认定后公布。但是，更新统筹主体完成更新前期准备工作（包括组织开展产权归集、土地前期准备等工作，配合完成规划优化和更新项目土地供应等）以后，后期将由更新项目建设单位依法办理立项、土地、规划、建设等手续。并且，在旧住房拆除重建项目中，由项目建设单位与业主签订更新协议。对于更新统筹主体与项目建设单位的过渡以及关系问题，上海市没有给予明确的规定，还需要通过进一步实操予以明确。但是，也有其他省市对于项目实施主体与后续用地主体之间的衔接问题在制度层面予以明确，如深圳市。根据深圳市《深圳经济特区城市更新条例》（深圳市六届人大常委会公告第228号）的规定，不动产权属注销登记完成后，实施主体应当先按照规划要求向政府无偿移交公共用地，再申请以协议方式取得更新单元规划确定的开发建设用地使用权，并签订国有建设用地使用权出让合同。

旧改政策下，项目改造模式和项目落地实施的全流程主要按照"政府主导、市场运作"的原则进行。一般先由政府根据区域具体的改造要求统一编制"棚改"、城中村改造或者"三旧"改造的专项规划，再依据专项规划确定具体实施改造的范围，随后通过公开方式确定实施的市场主体。也有部分省市在流程上做了其他安排，如河南省有关棚户区改造规定允许政府通过委托的方式，邀请社会主体参与改造的前期土地整理和收储工作。但这种模式仍旧符合"政府主导、市场运作"的政策方向，只不过灵活处理了市场主体的选择过程。

而通过横向对比全国各地的城市更新政策我们发现，由于区域间城市更新实施方式上的差异。对于广州、深圳这些侧重以拆除重建方式实施城市更新的地区，由于更新片区整体规划以及实施的需求，以往旧改政策中规划（计划）现行的制度设计得到了延续和保留；对于北京、上海这些侧重以综合整治、微改造等小范围改造方式实施城市更新的地区来说，政策设计更倾向于由物业权利人自主编制实施方案，再依照方案自主申请实施城市更新的模式。在这种模式下，政府的前期介入以及整体规划设计的功能被弱化，物业权利人作为实施主体的权利和作用得到了强化。具体而言，以北京市为例，根据北京市《北京市人民政府关于实施城市更新行动的指导意见》（京政发〔2021〕10号）的规定：城市更新项目的组织实施，首先确定实施主体，产权单位可作为实施主体，也可以协议、作价出资（入股）等方式委托专业机构作为实施主体；其次编制实施方案，由实施主体在充分摸底调查的基础上，编制更新项目实施方案并征求相关权利人或居民意见；最后进行审查决策，更新项目实施方案由区相关行业主管部门牵头进行审查，并经区政府同意后实施。由此可见，在北京确定某一区域是否可被纳入至城市更新的项目范围，不再根据政府拟定的专项规划圈定，而是由产权单位自主编制方案，自主申请实施。

根据我国国家层面发布的棚户区改造相关政策，棚户区改造项目的土地供应方式主要分为两种类型：其一，划拨方式供地。主要适用于棚户区改造安置住房中涉及的经济适用住房和廉租住房建设项目和符合条件的公共租赁住房建设项目。其二，招拍挂方式供地。主要适用于配套建设的商业、服务业等经营性设施用地。并明确规定严禁将已供应的经济适用住房、廉租住房用地改变用途用于商品住房等开发建设[5]。

城市更新项目的供地方式相较于以往政策则展现了更多的灵活性，除了以公开出让的方式获得更新区域的建设用地使用权外，实施主体还可以通过租赁、作价出资入股、协议等方式办理用地手续。而广州、珠海、深圳、成都、上海、北京等地对于城市更新项目用地则规定了包括诸如"协议出让"[6]、"两标并一标"[7]、"组合出让"[8]、"过渡期[9]"等更为灵活的用地政策。

我们理解，由于实施内容和实施方式的转变，城市更新项目在土地供应方式上可以有更多探索的空间。以往的旧改项目实施的方式以片区化整体拆迁为主，在现有法律框架下，一般的操作模式划分为征拆收储阶段以及后续的土地供应再开发阶段。但城市更新项目因为其城市综合提升的功能定位，项目内容和实施方式更为多样，不仅可以拆建改建，还能进行基础设施的建设和经营，特别是此次《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》的发布，更是把城市更新项目的实施方向导入到"小精微"、渐进式的模式中去，物业主体自身就具有实施或者自主选择主体实施的能力，因此给予更多供地方式的选择也可以更好的配合和推进各类城市更新项目的实施和创新城市更新模式的拓展。未来伴随着城市更新实践的不断开展，期待更多适应存量土地利用开发的土地供应模式被提出。我们也有兴趣进一步关注和研究城市更新中有关协议出让以及毛地出让的问题，敬请期待。