我国证券行政和解制度，可追溯至2013年国务院办公厅出台《国务院办公厅关于进一步加强资本市场中小投资者合法权益保护工作的意见》，首次提出"探索建立证券期货领域行政和解制度，开展行政和解试点"的要求，开启中国证券行政和解的制度探索。

2015年2月，证监会出台《行政和解试点实施办法》（下称"《和解试点办法》"），正式开始中国证券行政和解的实践探索。目前，证监会根据该《和解试点办法》作出两例行政和解试点案例，为中国证券行政和解制度建设提供了有益的实践经验。我们基于此前有幸办理首例证券和解案件以及曾代表多个当事人申请证券行政和解的切身办案经验，我们认为，证券行政和解制度对提高执法效率、及时赔偿投资者损失、尽快恢复市场秩序确实具有不可替代的意义。

2020年3月正式实施的新《证券法》第一百七十一条规定了"行政执法当事人承诺制度"，并授权国务院制定具体办法，该规定被立法机关、证券监管机构及学界普遍定义和解读为中国"证券行政和解"制度的新发展。[2]

近日，国务院正式出台《办法》标志着我国已在法律、行政法规层面正式建立中国式"证券行政和解"制度。新《证券法》和《办法》彻底改变了原《和解试点办法》有关行政和解的提法，而是强调以"当事人承诺"、证券监管机构审查认可承诺为核心，重构中国特色的"证券行政和解"制度。

2015年《和解试点办法》限定只有"涉嫌实施虚假陈述、内幕交易、操纵市场或者欺诈客户等违法违规行为"的行政相对人方可适用行政和解。

《办法》取消了上述证券违法行为类型的限制，概括规定"涉嫌证券期货违法的单位或者个人"均有权申请，明确承诺制度全面适用于各类证券期货违法行为。

从五年多的试点探索来看，我国证券行政和解成功案例极为有限，反映出2015年《和解试点办法》规定限制略显严苛，适用性和可操作性有限，颇受理论和实务界诟病。根据2015年《和解试点办法》的规定，个案既需要满足第六条规定的全部四项正面限定[3]，又应当不构成三项负面条件[4]中的任一项，对案件的适用条件提出过苛要求，这也是试点期间成功达成行政和解的案例极其有限的主要原因。

关于哪些案件可以适用当事人承诺制度，国务院和证监会通过《办法》"负面清单"+《实施规定》"正面限定"的方式予以明确，是当事人承诺制度的最大亮点。

1、《办法》规定的"负面清单"删除了原《和解试点办法》规定的"违法行为的事实清楚，证据充分，法律适用明确，依法应当给予行政处罚"的情形，大大提高可适用案件的范围。原"负面清单"该条限制恰恰是将诸多案件挡在行政和解制度门外的主要原因。

2、《办法》将如下情形明确列为"负面清单"，既有利于严格限定不适当的案件情形，也使得负面限制明确具体，更具可操作性。（1）因证券期货犯罪被判处刑罚未逾三年或者被行政处罚未逾一年；（2）涉嫌证券期货犯罪依法应当移送司法机关处理；（3）涉嫌证券期货违法行为情节严重、社会影响恶劣；（4）没有新事实、新理由就同一案件再次提出申请；（5）因自身原因未履行或者未完全履行承诺，就同一案件再次提出申请；（6）国务院证券监督管理机构基于审慎监管原则认为不适用的。

3、《实施规定》将"正面限定"改为"符合任一情形即可"，大幅放宽案件的适用条件。原《和解试点办法》"正面限定"要求必须同时满足"案件事实或者法律关系尚难完全明确"、"有利于实现监管目的"、"愿意补偿投资者损失"、"不违反法律法规禁止性规定和不损害公共利益"，条件较为严苛。此次，证监会《实施规定》将"正面限定"改为满足"事实尚难完全明确"、"法律适用尚难完全明确"、"可以及时有效赔偿投资者"或者"证监会特别认定"中的任一情形即可，极大程度上放宽了案件适用条件。[5]

我们认为，当事人承诺制度在"负面清单"和"正面限定"的上述重大调整，大大提高了该制度的适用性、可操作性，彻底解决了此前《和解试点办法》存在的局限，未来当事人承诺制度将在行政执法领域切实发挥重要作用。

《办法》大幅扩展申请期间，当事人从被初步调查至行政处罚决定作出前，均可申请适用承诺制度，不再以正式立案调查为前提。证监会在《办法》有关问题答记者问中也明确指出，"试点时关于正式立案之后才可申请的规定过于严格，导致实践中大量案件无法进入承诺程序，《办法》删去了该项规定，有利于推动当事人承诺的合理适用"。[6]  

《办法》规定了"一、申请及受理；二、沟通协商；三、签署协议；四、中止调查；五、履行协议；六、终止调查"六大阶段，流程清晰、规则明确，极具可操作性。整个流程充分体现了当事人承诺制度的中国特色，有效保障对违法行为的"零容忍"要求和对投资者利益的全面保护。

1、在协商沟通阶段，不停止行政调查，不放纵违法犯罪行为。证监会在对《实施规定》的《起草说明》中明确强调"对于调查、审理部门有信心、有能力办理的案件，原则上不适用行政执法当事人承诺"。

2、证券监管机构认可承诺的，才签署承诺认可协议。证券监管机构在充分审查案件是否符合适用条件、纠正涉嫌违法行为、赔偿投资者损失、消除损害或不良影响的具体措施后，方可签署承诺认可协议。并且，《办法》及《实施规定》制定了办理部门与调查、审理部门协调衔接机制、集体决策机制、内部监督机制等制度，保障程序的公平公正和有序推进。

3、签署承诺认可协议后，中止调查并予公告。签署承诺认可协议后，只是暂时中止调查，通过暂时中止调查并予公告的方式，全面督促当事人履行承诺。

4、严格履行承诺认可协议后，终止调查并予公告。《办法》一方面明确只有严格履行承诺，方可终止调查。同时，也完善了不履行承诺的处理，如果当事人因自身原因未履行或者未完全履行承诺的，则监管机关应终止适用当事人承诺制度，当事人亦没有再次申请适用承诺制度的权利。

从《办法》规定的案件适用范围和条件、申请书载明的事项、承诺认可协议的内容等来看，当事人申请适用承诺制度，不构成对违法行为的自认。相反，适用承诺制度的案件应是事实尚难完全明确或法律适用尚难完全明确的案件。并且，《办法》特别规定当事人在沟通协商时所作的陈述只能用于实施行政执法当事人承诺，以解除当事人后顾之忧。

承诺认可协议中只涉及涉嫌违法行为的主要事实，不对涉嫌违法行为的法律性质判断和评价。当事人严格履行承诺认可协议后，证券监管机构终止调查，意味着当事人没有受到行政处罚或行政监管措施等惩罚性、否定性评价。

并且，《办法》也明确规定，终止调查后，对当事人涉嫌实施的同一个违法行为不再重新调查。

《办法》第十五条第三款规定当事人应当依法履行信息披露义务。《实施规定》进一步明确当事人应当履行信息披露义务的具体时点，包括"在收到行政执法当事人承诺申请材料接收凭证、行政执法当事人承诺申请受理或者不予受理通知书、中止调查决定书、终止调查决定书、终止适用行政执法当事人承诺通知书后"。

同时，《办法》也特别注重对当事人商业秘密、个人隐私的保护，切实打消当事人顾虑。《办法》没有规定监管机关应当公告承诺认可协议的具体内容，而仅规定在监管机关在出具中止调查决定书、终止调查决定书时，进行公告。《办法》还明确增加承诺认可协议中应载明"保障当事人商业秘密、个人隐私等权利的措施"的要求。相较《和解试点办法》监管机关应当公开和解协议主要内容的规定，《办法》对于信息保密的考虑将更有助于当事人承诺制度的推动和执行。

当事人承诺制度的核心亮点是通过承诺金制度及时赔偿投资者损失。关于承诺金数额之确定，《办法》规定应综合考虑当事人"因涉嫌违法行为可能获得的收益或者避免的损失"、"依法可能被处以罚款、没收违法所得的金额"，以及"投资者因当事人涉嫌违法行为所遭受的损失"等。证监会在《答记者问》中强调，监管机关"认可的承诺金数额通常高于罚没款数额，使涉嫌违法当事人付出较高的经济代价"。

还值得关注的是，《办法》特别提出监管机构还应结合"签署承诺认可协议时案件所处的执法阶段"考虑承诺金数额，体现了鼓励当事人尽早申请适用当事人承诺的理念，并在协商沟通阶段尽早与监管机关达成一致，从而整体上提高对投资者保护的效率。

《办法》、《实施规定》以及《承诺金管理办法》对承诺金管理和使用作出了更为系统的规定。

《实施规定》新增规定，投保基金公司在收到当事人承诺受理通知书后，即应展开"投资者损失测算工作"，并完善承诺金确定的协商沟通机制。投资者损失的测算工作在协商沟通阶段进行，以便办理部门根据投保基金测算的投资者损失数额，并结合调查、审理部门建议的处罚数额，拟定谈判方案。

《办法》规定投资者除了可向承诺金管理机构申请合理赔偿外，还可以对当事人提起民事赔偿诉讼等其他途径获得赔偿。

因此，当事人承诺制度是为投资者提供了更快速、高效的救济途径。但是，承诺制度并不限制投资者选择民事诉讼或其他途径的权利，赋予投资者自我选择救济渠道的权利。

当然，承诺金赔偿制度和投资者民事诉讼制度的并行保障，也将带来诸多实践中的细节问题。比如，如果承诺金数额不足，未获赔的投资者权利该如何保障？民事诉讼程序确定的投资者赔偿方案与投保基金公司制定的承诺金管理使用方案不一致，如何处理？既然承诺认可协议不构成对违法行为的认定，在投资者自行起诉的民事赔偿诉讼中，法院如何认定侵权行为？目前，《办法》以及相关规则对这些问题没有涉及，仍有待进一步在实践探索中解决和完善。