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我们可以向行政机关同时提出多重履职申请吗？
我们可以向行政机关同时提出多重履职申请吗？
近期，多个行政机关频繁收到相对人提出的复合形式"履职申请"，即在一个履职申请中混合两个或多个分属不同行政程序的实质诉求。举例而言：如在政府信息公开申请中加入撤销某项行政行为的申请，又如在信访申请中加入投诉、举报或要求对相关市场主体进行监督处罚等申请，等等。
收到复合形式"履职申请"后，一些行政机关只按特定程序处理其中部分请求，也有一些机关在特定程序中处理了本应在其他程序中处理的请求，这将导致行政行为内容、程序的合法性出现瑕疵，同时也会导致相对人目的难以实现、救济难以得到保障。
在法院对于行政行为审查越来越严格的背景下，我们将结合代理相关案件的经验，分析、探求相对人和行政机关的最佳处理方式。
一
复合形式"履职申请"的表现形式及形成原因
狭义的"履职申请"是指公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责。广义的"履职申请"则还包括申请行政机关履行政府信息公开职责、履行信访答复职责等。
复合形式"履职申请"的表现形式多样，主要包括：标题中含有两种不同诉求；标题中的诉求与正文中的诉求不同；请求事项与事实理由中的诉求不同；请求事项与结尾援引的法律规定内容不同等等。
究其复合的表面原因，一部分相对人是因不了解相关行政程序，仅简单将其全部诉求集中进行表达，致使其无意间在履职申请中将多种实质诉求相混合；但与此同时，也有一部分相对人是有意在"履职申请"中混合表述多种实质诉求，企图在行政行为出现瑕疵之后，使行政机关与其和解，满足其个人目的。但如深入进行分析，则可以发现是由于"履职申请"的定性模糊，可能进入多种行政程序，故导致相对人混淆不同行政程序，进而给了相对人有目的性的使行政行为出现瑕疵的可能。
二
"履职申请"的定性问题
如前所述，"履职申请"是指公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责。对比如下几种法定独立的程序，则可发现"履职申请"存在一定的模糊性：
（1）政府信息公开与狭义"履职申请"
政府信息公开与狭义"履职申请"是相互独立的两种程序。政府信息公开是为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进政府依法行政的制度。政府信息公开是行政机关的职责之一，但因政府信息公开有法定独立的程序和规定，故政府信息公开与狭义"履职申请"是相互独立的两种程序。
（2）信访与狭义"履职申请"
信访与狭义"履职申请"外观相似，需要根据具体情况判断及适用相应程序。因在信访程序中，相对人可以围绕自身合法权益提出各种类型的建议、意见或投诉请求，故部分信访诉求与履职申请的外观较为相似。在这种情况下，往往行政机关会采用信访程序来处理这类诉求。
（3）投诉、举报与狭义"履职申请"
投诉、举报在一定条件下是"履职申请"。投诉、举报是投诉举报人对于其认为侵犯其权益的违法行为，请求行政机关履行法定职责，对涉嫌违法行为进行调查、处罚的申请。从这一角度看，投诉、举报与"履职申请"相似。但投诉、举报有其法定独有的程序及答复方式，而履职申请则需要实际履行法定职责，启动对涉嫌违法行为的调查和处罚程序，因此，投诉、举报等仅在一定条件下是履职申请。
三
行政机关处理复合形式"履职申请"的应对策略和程序建议
对于"履职申请"与实质诉求复合所引发的案件，如果仅处理其中一项诉求，有意制造混淆的相对人就会对未处理的另一项诉求提起行政复议、诉讼。因此，在收到相对人的申请后，行政机关需对其申请进行全面分析，要求相对人补正、并明确对其请求事项进行定性：
（1）信息公开
收到信息公开申请后，行政机关可以根据《政府信息公开条例》第三十条的规定，要求申请人说明需要补正的事项，即要求申请人再次明确其申请公开的信息。如申请人进行补正，则行政机关对其补正后的申请依法进行答复，就会使得答复内容更为合理。后续即使发生复议或诉讼，也较容易向复议机关或法院说明理由。因此，建议行政机关自收到申请之日起7个工作日内一次性告知申请人作出补正。
（2）行政复议
收到行政复议申请后，行政机关可以根据《行政复议法实施条例》第二十九条的规定，书面通知申请人补正，载明需要补正的事项，即要求申请人明确其所申请行政复议的对象是其哪一诉求对应的具体行政行为。如申请人补正选择对其中一项诉求申请复议，则行政机关仅复议其中一项诉求是符合法律规定的；如申请人逾期不补正，则可依法视为申请人放弃行政复议申请。因此，建议行政机关自收到行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。
（3）行政诉讼
复合形式"履职申请"引发的诉讼案件，一般为前述行政机关不履行法定职责而被诉的案件。如此前具体行政行为或行政复议已经过补正程序，则可向法院说明要求原告补正的情况，并根据已经对复合形式"履职申请"进行的区分和法律定性，确定行政机关的职权职责，并从行政机关是否具有原告诉求相对应的职权职责，是否依法履行法定职责的角度进行答辩。如此前具体行政行为或行政复议未经过补正程序，则在应诉过程中，需要向法院说明行政机关对复合形式"履职申请"进行的合理定性，相应是否有对应的职权职责，以及是否依法履行法定职责。
（4）信访
因信访与履职申请的救济途径区别较大，信访仅可申请复查、复核，而对履职情况可以进行复议、诉讼，故行政机关如不经甄别，径行采用信访程序答复，将导致相对人不容易得到满意答复，易在后续引发行政复议或行政诉讼，甚至被认定行政机关违法，责令限期履责。
根据国家信访局《依法分类处理信访诉求工作规则》第四条、第六条第一款的规定，行政机关首先判断是否具有职权，对属于本机关职责范围内的信访诉求，有权处理机关应当根据诉求的具体情况分别采用以下相应程序处理：（一）属于申请行政机关查处违法行为、履行保护人身权或者财产权等合法权益法定职责的，行政机关应当依法履行或者答复；（二）属于其他法律法规设定程序处理的，适用相应规定和程序；（三）不属于以上情形的适用信访程序。即相对人的诉求如确属履职申请，且行政机关有相应职权，即使以信访受理，行政机关也应当转为适用履职程序，依法履行法定职责或者答复；如不属于履职申请，才可以适用信访程序进行答复。
四
行政相对人提出"履职申请"的建议
对于行政相对人而言，提出"履职申请"有明确的目标，为实现目标，应当选择明确的行政程序，并在"履职申请"中充分说明理由，以避免行政机关导向对自己不利的程序：
（1）确定行政机关职权职责
相对人首先要确定所申请的事项属于某一确定行政机关的职权职责，否则行政机关可以不属于本机关职权职责为由，拒绝、驳回相关申请。行政机关的职权职责可通过各机关的"三定方案"（即"定机构、定编制、定职能"）确定，"三定方案"均为主动公开，在各行政机关的官方网站上均可获得。
（2）明确选择行政程序
相对人要明确选择行政程序，尽可能避免产生复合形式"履职申请"。由于复合形式"履职申请"的表面形式与信访非常相近，但信访和行政行为的一个重要区别就是救济途径区别较大，信访仅可申请复查、复核，而不能进入诉讼程序、经过法院审查。如进入信访程序，则相对人的权益较难得到充分保护，故在选择行政程序时，要明确选择的程序，并满足该程序的形式要求，避免行政机关导向对相对人不利的程序。
（3）"履职申请"说明充分
相对人在"履职申请"中应当尽可能充分、清晰地说明申请理由，避免申请内容不属于所选择的行政程序处理。提出申请时充分说明理由，能够让行政机关了解相对人的诉求，避免因双方理解偏差导致效率降低、甚至无法达到申请目的。同时，充分列明各项理由，在一定程度上也能够限制行政机关随意找借口搪塞，即使不能一次达到申请目的，也能够尽可能了解行政机关的考虑因素。
五
结语
在法院对于行政行为审查越来越严格、关注点越来越细致，并对行政机关课以更重的举证责任的背景下，对于行政机关依法行政提出了更高的要求，行政机关遇到复合形式"履职申请"不应将复杂问题简单处理，而应当全面、充分了解相对人的诉求，并依照相应程序妥善处理。
相对人在提出"履职申请"前也应充分考虑行政机关职权职责，审慎选择行政程序，充分说明申请理由，避免复合形式"履职申请"在程序上被行政机关驳回的风险。
