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欧盟委员会发布《欧盟市场禁止销售强迫劳动产品条例》草案
欧盟委员会发布《欧盟市场禁止销售强迫劳动产品条例》草案
9月14日，欧盟委员会发布了供欧洲议会和欧洲理事会立法使用的《欧盟市场禁止销售强迫劳动产品条例》（以下简称"《条例》"）草案。该草案禁止欧盟经营者参与涉及强迫劳动成分产品的经营活动，授权欧盟成员国政府启动对可能含有强迫劳动成分的产品及其欧盟经营者的行政调查，海关依据调查结果扣留甚至销毁涉案产品，并在欧盟范围内开展禁止强迫劳动的统一执法行动。该草案从产品和经营者两个角度规定了禁止性义务，可能会明显影响我国对欧贸易和投资等经济活动。我国光伏、纺织品等重点产品以及已受美国涉疆法案影响的重点地区的产品，都可能受到欧盟该类法规的直接影响，尤其是与存在所谓强迫劳动的供应链环节接近的企业受到的影响更大。
一、立法背景和目的
2021年9月，欧委会主席冯德莱恩提出了打击强迫劳动的立法倡议[1]，呼应美国涉疆法案的相关立法动作。2022年2月，欧委会发布《全球体面劳动通讯》[2]，明确发出了拟动用法律工具对含有强迫劳动因素的国际贸易进行限制的信号。此外欧盟及其成员国还通过发布供应链尽职调查合规指引等方式，对供应链中强迫劳动等因素的尽职调查提出了法律要求[3]。由此可见，强迫劳动是欧盟及其成员国在供应链管理、国际贸易合规领域的重要议题。
通常欧盟的立法进程将在24个月左右完成。鉴于该《条例》的立法工作受到欧委会的高度重视，欧委会前期在欧盟内外广泛征求意见具有相当的政治基础，加之美国劳工部等外援[4]的介入，该草案可能以加速立法形式最终获得通过，成为欧盟法律。
根据日前发布的草案，该《条例》的立法目的在于避免含有强迫劳动成分的商品出现在欧盟市场或从欧盟出口。草案中既包括了从产品角度出发的规定，也包括了针对欧盟经营者的条款，通过风险分析、行政调查、统一执法和国际合作等方面的措施，对欧盟供应链管理、进出口贸易进行管理。这些规定和后续执法措施，可能对我国对欧贸易和投资行为产生直接影响。
二、主要内容
该草案列举主要内容有:
第一章总则介绍了立法目的和相关定义，着重强调欧盟内经营者不得在欧盟市场上提供或出口含有强迫劳动成分的产品。
第二章授权欧盟成员国政府可以调查含有强迫劳动成分产品的生产、流通、进口和出口，并作出相关的决定。根据草案规定，调查程序将分成两个阶段：一是初步调查阶段，用于评估相关产品或经营者存在的强迫劳动的风险；二是调查阶段，一旦经过初步调查确定存在强迫劳动的实质风险，欧盟成员国可以通过向经营者索取信息、对第三国企业调查等手段对含有强迫劳动成分的产品进行调查。根据调查结果，欧盟成员国可以要求相关经营者在欧盟市场和供应链中清除含有强迫劳动成分的产品。值得注意的是，该草案还增加了欧盟成员国间信息交流和执法合作的规定，一个欧盟成员国基于调查作出的关于强迫劳动的决定，其他成员国政府有义务予以承认和执行，从而在全欧盟范围内都产生法律效力。
第三章重点规定了欧盟海关的职责。当一欧盟成员国政府指出特定产品可能含有强迫劳动成分时，欧盟海关则可以据以暂停相关产品的进出口并暂扣涉及产品。经过确认后发现，暂停进出口的产品是含有强迫劳动成分的产品，欧盟海关将会拒绝为该产品办理通关手续，并采取必要措施销毁、去功能化或其他手段进行处理。
第四章是关于欧委会、成员国政府以及经营者之间信息交流和共享方面的规定。其中，欧委会将会为欧盟经营者提供尽职调查等方面的合规指引，为成员国政府提供执法行动方面的工作指南。此外，欧委会还将建立风险数据库，提示含有强迫劳动成分的合规风险。
第五章规定了生效条件等杂项条款。其中，草案专条规定了欧委会将与相关国际组织、其他国家和地区政府、非政府组织和商会协会等组织开展反对强迫劳动方面的国际合作；从相关国际组织、非政府组织和商会协会等组织获得的与强迫劳动相关的信息，将成为欧委会及欧盟成员国采取相关商业和贸易限制行动的依据。
欧委会发布的该草案，反映了欧盟及其成员国以强迫劳动为由可能采取贸易、投资等相关商业限制措施的情况。一旦该法案得以通过成法，我国光伏、棉纺织和番茄产品，以及含有涉疆成分的其他产品对欧盟的直接或间接出口，都可能会有新的商业限制措施。建议我国相关企业跟踪了解该法案的进展，及时采取供应链合规举措防范相关的调查和措施。
三、与美国涉疆法案进口限制措施的区别
该草案普遍适用于欧盟市场和供应链中的产品和经营者。在限制国际贸易的措施方面，欧盟草案规定了有别于美国涉疆法案的内容。
第一，调查机关不同。欧盟方面，各成员国海关等主管政府机构承担调查欧盟内产品和经营者的职责；而美国方面则是由包括国土安全部、海关等多部门组成的跨部门机构负责。
第二，调查程序不同。欧盟前置了风险评估的初步调查环节和后续的实质调查；欧盟经营者有15个工作日的时间提交材料。而美国要求则进口商30天内提交信息。值得注意的是，经过初步调查后，欧盟海关则可以采取中止进出口涉嫌商品并予以暂扣的措施。
第三，措施严厉程度有别。欧盟海关可以暂扣可能涉及强迫劳动的进口产品，而在欧盟成员国政府认定进口产品含有强迫劳动成分时，则可以采取销毁商品、产品去功能化等其他严厉的处置措施；进口商和出口商会承受较大的财产损失。而美国海关则可以采用扣押、转运、退运的措施，对进口商和出口商财产的影响较小。
第四，举证责任方不同。美国海关以"可反驳的推定"为标准要求美国进口商自证"清白"。而欧盟方面则要求调查机关证明相关产品含有强迫劳动的成分。
四、合规建议
该草案从产品和经营者两个角度进行了规定，对国际贸易和投资都提出了合规要求。一方面，涉嫌含有强迫劳动成分的商品，可能难以进入欧盟市场，并可能遭遇海关销毁等重大财产损失。另一方面，欧盟内经营者负有避免强迫劳动成分的直接义务，我国部分企业的在欧投资可能会面临同行举报、政府调查、召回商品和销毁财产等多方面的合规压力。
基于该《条例》立法草案的规定，我们建议我国参与涉欧业务的企业采取以下合规措施：
一是供应链风险梳理和存档。一旦法案通过，欧盟客户必将向我国供应商索取有关供应链合规的报告甚至细节材料，以满足其合规需要。尤其是当欧盟客户面临政府调查时，受制于时间紧、材料多等举证压力，尽快、规范地向欧盟客户提供合规材料，对保障未来对欧贸易有着重要作用。
二是完善供应链合规体系。通过建立完善有效的供应链合规体系，可以有效地管控生产经营中的强迫劳动等因素的合规风险。尤其是建立和完善劳动用工相关的合规制度，从本企业和上游供应商等不同层面避免相关法律风险。
三是考虑配合欧盟成员国政府的调查要求。该草案授权欧盟成员国可以对包括中国在内的其他国家和地区的企业进行调查。一旦面临欧洲国家政府的调查要求，企业一方面要在要求时限内完成应对调查询问、资料准备和提交、应对实地调查的准备，另一方面也要与国家商务部等部门沟通，按照《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》和《数据安全法》等法律要求，准备相关应对信息的出境审批等工作。
[注]
