“金融机构债权人委员会"（简称“金融债委会"）是协商性、自律性、临时性组织，按照市场化、法治化、公平公正、分类施策的原则，依法维护金融机构作为债权人的合法权益。金融债委会可以按照“一企一策"的方针，集体研究增加融资、稳定融资、减少融资、重组等措施，确保债权金融机构形成合力，稳妥化解风险。

在我国经济处于下行期的大环境之下，各地大型民营企业频繁陷入债务危机，越来越多困境企业在庭外债务重组中使用金融债委会机制作为企业和债权人之间沟通的“黏合剂"、债务危机化解的“催化剂"以及与庭内司法重整或和解程序衔接的“融合剂"，由金融债委会主导庭外债务重组程序有效推进，如东旭集团等。本文意在对当前金融债委会机制的制度背景、发展现状、实践中的运行机制、存在的问题及解决方案等方面进行深入分析。

一、金融债委会国内外发展概况及制度优势

（一）国内外金融债委会制度发展概况

1、国外金融债委会制度发展概况

从美国、英国、日本、波兰的实践经验看，国外具有较成熟的债权人委员会法治保障，债权人和债务人具有优先选择债务重组方式解决困难企业债务危机的主动权和积极性，其中：美国破产实践中，当债权人和债务人相关利益达成一致时，债权人选出债权人委员会就债务人提出的资产负债表、利润与亏损等进行审查，与债务人谈判提出和解协议；英国则采用“伦敦模式"指导以银行为主导的法庭外债务重组，1990年英格兰协会创建“伦敦模式"用以指导庭外重组；波兰赋予银行在调解程序中的司法权利，允许银行与债务企业签订“银行主导调解协议",也即银行庭外调解协议,而该调解协议具有法律约束力,可交有关部门备案执行；日本与英美国家庭外和解方法类似,即当债务人破产时，债权人召开债权人会议，听取债务人的财产状况等报告，同时选出债权人委员会。该委员会调查倾听债权人、担保权人及优先权人的各项意见, 缔结集体合约性基本契约指导庭外债务重组。[1]

以上各国债务重组实践经验证明，债权人委员会在国外债务风险化解过程中具有重要作用，由金融债委会引导的庭外债务重组也是一种化解债务风险、防范金融风险的有效途径。

2、我国金融债委会制度发展概况

自2015年开始，面对国内经济下行和信贷质量下滑的双重压力，部分银行业机构惜贷、惧贷、压贷现象有所上升，出现了制约信贷投入持续增长的严峻形势，很多企业也面临着严峻的现金流压力。基于此经济背景，2016年7月，原银监会发布《关于做好银行业金融机构债权人委员会有关工作的通知》（银监办便函〔2016〕1196号），确立了银行金融机构债权人委员会组织实施的法庭外债务重组方式，并首次对金融机构债权人委员会做了明确定义。此后，原银监会和银保监会陆续发布《关于进一步做好银行业金融机构债权人委员会有关工作的通知》（银监办便函〔2017〕802号）、《金融机构债权人委员会工作规程》（银保监发〔2020〕57号），进一步对债委会制度进行升级完善，并将银行业金融机构债委会制度拓宽至整个金融体系，由此形成现行的金融债委会工作机制。

（二）金融债委会制度优势

结合目前采取金融债委会制度化解企业债务风险的市场案例，梳理总结金融债委会制度优势如下：

1、组织安排进行尽职调查和资产评估

金融债委会成立后，为及时了解企业资产负债情况，往往会聘请律师事务所、会计师事务所以及评估机构对企业资产负债情况进行尽职调查，同时就资产情况出具评估报告，此外还可就破产清算条件下的偿债能力进行分析。金融债委会及时了解企业资产负债情况后，一方面可以加强金融债委会对企业经营管理过程中的重大事项变化情况进行跟踪了解，并且能够及时回应各金融债权人对于企业资产负债情况的关注；另一方面，可以为后续企业债务重组方案的制定提供数据支撑基础，便于重组方案的后续执行。

2、有效发挥沟通协调各方作用

金融债委会可以在化解企业债务危机层面促进各债委会成员和企业统一思想。各债委会成员可以通过金融债委会工作机制，按照市场化、法治化原则，共同协商，一致行动，维护自身合法权益。金融债委会还可以架起企业和相关监管机构之间的沟通桥梁，有效促进监管机构支持企业债务重组，快速化解企业债务危机。

3、创造化解风险的稳定外部环境

在各债委会成员步调一致、统一行动的前提下，金融债委会可以组织债委会成员就企业债务危机化解期间的抽贷压贷、诉讼、查封冻结、资产处置、限制经营等问题作出研究决策，制定应对方案，共同创造化解企业债务风险的外部稳定环境。

4、全面识别企业风险并形成统一方案

采用金融债委会制度的往往是金融债权金额大、债权人覆盖面广、涉及融资产品种类多的大型企业。采用金融债委会制度可以由金融债权人尽快介入企业的债务风险化解工作中去，并辅以尽职调查结果的数据支撑，全面梳理和有效识别企业风险情况，根据风险情况做到“对症下药"，形成统一的债务化解方案，解决企业当前的现金流危机。

5、有效控制企业处置资产并监督回笼资金使用

企业后续重大资产处置事项往往需要金融债委会全体会议或者主席团会议决议，包括但不限于重大资产处置、对外提供担保、重大资产置换等。对于必要的资产处置行为，在金融债委会根据其内部议事规则决议通过后，资产处置所得仍然由金融债委会监管，如设立资金监管账户等。对于上述事项的管控可以避免企业无序处置资产，有效管控资产处置所得并用于债权人偿债。

6、有序衔接庭外重组和庭内重整程序

在庭外债务重组期间，金融债委会机制在债权分类、表决机制、战投引入、方案制定等方面都与庭内重整程序存在高度的一致性。基于此，最高院在《全国法院破产审判工作会议纪要》和《全国法院民商事审判工作会议纪要》中对重组方案的效力衔接也做了原则性的规定。结合现有案例，已经有企业在庭外债务重组方案中直接对衔接庭内程序作出了明确的规定，即在出现需要通过预重整、破产重整、破产和解等程序实施执行的情况时，在该等程序中涉及的破产重整计划草案、和解协议草案中对债权人的清偿方案不弱于本重组计划安排的，债权人应当认可并同意重整计划草案。

（三）金融债委会与联合授信委员会、破产程序中全体债权人会议的区别和衔接

1、区别

2、衔接

联合授信委员会一般适用于企业债务风险前期，此时企业金融债务规模相对较小，且金融债权类别单一，通过联合授信机制解决企业债务风险。当企业债务风险进一步恶化，规模逐步扩大，联合授信机制无法解决企业债务风险时，则需要通过组建金融债委会，在金融债委会监督机制下，各金融债权人统一行动，制定统一的债务化解方案来化解企业债务风险。若在金融债委会机制下无法解决企业债务风险，转入破产程序后，此时则衔接转换为破产程序中的债权人会议，监督破产管理人和企业履行职责，保护全体债权人的利益。

二、我国金融债委会法律法规发展脉络及内容解读

（一）我国金融债委会规则发展脉络

1、2016年7月6日，原银监会发布《关于做好银行业金融机构债权人委员会有关工作的通知》（银监办便函〔2016〕1196号，以下简称“1196号文"）。

2015年开始，国家实施供给侧结构性改革，推进“三去一降一补"，企业营商环境发生巨大变化。当时，面对国内经济下行和信贷质量下滑的双重压力，部分银行业机构惜贷、惧贷、压贷现象有所上升，出现了制约信贷投入持续增长的严峻形势，企业基于此也面临严峻的现金流压力。为此，原银监会在2016年初召开的工作会议上，明确提出要全面推进银行业金融债权人委员会制度。

2、2017年5月10日，原银监会发布《关于进一步做好银行业金融机构债权人委员会有关工作的通知》（银监办便函〔2017〕802号，以下简称“802号文"）。

在中国经济增速放缓和银行信贷风险上升等压力下，部分企业开始面临融资难、银行断贷、抽贷等问题。原银监会在2016年初提出债委会组建制度后，全国各省市在银行业债委会的筹建和运行上渐有成效，形成良好的实践基础。原银监会为适应国务院《关于积极稳妥降低杠杆率的意见》(国发〔2016〕54号)的需要，同时为对1196号文未能覆盖的一些细节进行补充并进一步完善金融机构债委会制度，印发802号文作为银行业金融债委会工作指引。

3、2018年3月4日，最高人民法院印发《全国法院破产审判工作会议纪要》（法〔2018〕53号，以下简称“《破产审判会议纪要》"）的通知。

中央经济工作会议强调推进供给侧结构性改革，积极稳妥处置“僵尸企业"，司法部门要依法为实施市场化破产程序创造条件。为化解产能过剩、清理僵尸企业，法院需要建立完善的破产审判工作机制，努力为企业市场化破产创造良好的司法环境。为解决企业破产中存在的问题和困难，最高人民法院在广东省深圳市召开了全国法院破产审判工作会议，对法院破产审判涉及的主要问题展开讨论，其中明确探索推行庭外重组与庭内重整制度的衔接，在企业进入重整程序之前，可以先由债权人与债务人、出资人等利害关系人通过庭外商业谈判，拟定重组方案，肯定了债权人和债务人庭外谈判的模式，也为金融债委会进一步发展奠定基础。

4、2019年6月22日，国家发改委、最高人民法院等13个部门联合发布《加快完善市场主体退出制度改革方案》。

2019年前后，我国经济进入增速换挡期和结构转型期，市场主体退出数量和效率都无法与加速出清的需求相匹配。同时，随着居民债快速增长，自然人相关债务问题愈发严重，一些社会问题亟待解决。因此，有必要完善市场主体退出制度，加快推进市场主体退出制度改革，尤其是破产制度建设和改革，研究完善金融债委会制度，明确金融机构债权人委员会制度和庭内债权人委员会制度的程序转换和决议效力认可机制。

5、2019年11月8日，最高人民法院印发《全国法院民商事审判工作会议纪要》（法〔2019〕254号，以下简称“九民会议纪要"）。

为了就审判实践中遇到的问题提出解决方案，并作为法官在具体适用法律、进行说理论证时的参考；同时也为了统一全国法院的裁判思路，约束法官自由裁量空间，提高司法公信力，稳定当事人、法律工作者及社会的预期，最高人民法院于2019年7月3日至4日在黑龙江省哈尔滨市召开全国法院民商事审判工作会议。会议针对庭外重组协议在重整程序中的延伸效力作出明确认定，再次为金融债委会在庭外债务重组中的运用奠定了基础。

6、2020年12月28日，银保监会联合国家发改委、中国人民银行、证监会印发《金融机构债权人委员会工作规程》（银保监发〔2020〕57号，以下简称“57号文"）。

近年来，银保监会坚决贯彻落实党中央、国务院关于防范化解金融风险，支持实体经济发展的决策部署，建立了银行业金融机构债权人委员会制度，推动债权银行业金融机构精准发力、分类施策，合力帮扶困难企业，有序退出“僵尸企业"。总体来看，银行业金融机构债权人委员会制度运行情况良好，有序缓释了银行业金融机构信贷风险，避免了部分企业因资金链突然断裂而倒闭，守住了不发生系统性、区域性金融风险的底线。在总结了前期风险企业债务问题特点及债委会运行过程中的成功经验基础上，银保监会根据新形势、新任务的要求出台57号文，对现有债委会制度进行了更进一步的完善。

（二）我国金融债委会规则内容分类解读

1、规则性法规依据

2、原则性法规和政策支持

三、我国金融债委会制度优化建议

（一）法规依据的效力层级有待进一步提高

根据国办发〔2018〕37号《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》与《中国银保监会规范性文件管理办法》第二条的规定，即：“规范性文件系部门规章之外，由有权主体（行政机关、法院、检察院等）依据法定权限、程序制定并公开发布的，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。"据此，1196号文、802号文以及57号文在性质上属于银保监会颁布的“规范性文件"，虽然该等文件对受发文主体监管的行政相对人具有拘束力，但是“规范性文件"的层级相对较低，对相关主体约束力较弱。因此，随着金融债委会在实践中使用的越来越多，涉及金融机构范围越来越广，有必要提高金融债委会制度的效力层级，进而进一步增强相关制度的适用性。

（二）金融债委会加入标准有待进一步明确

 根据57号文第二条对金融债委会的发起主体作出了的明确规定，即：“针对债务规模较大、存在困难的非金融债务企业，3家以上持有债权（含贷款、债券等）、管理的资产管理产品持有债权、依法作为债券受托管理人的银行保险机构和证券期货基金经营机构等（以下统称“金融机构"）可以发起成立金融机构债权人委员会（以下简称“债委会"）。……以私募投资基金形式对企业持有债权的私募投资基金管理人，参照本规程执行。"可见，57号文明确了金融债委会的范围包含了银行、信托、券商、保险以及私募基金等金融机构。但是，并未明确上述金融机构具体如何加入金融债委会，如信托产品中是否可以以信托机构背后的实际资金方加入金融债委会，银行机构涉及一家银行多家分支行发放贷款的是以总行加入还是以分支行加入金融债委会等问题。实践中，大型民营企业往往涉及金融融资产品较多且复杂，因此需要结合实际情况对加入债委会金融机构的标准作出更进一步的细化。

（三）金融债委会加入范围有必要进一步扩大

57号文第九条明确规定了加入债委会应签署债权人协议，即：“债委会主席单位、副主席单位、成员机构应当在现有法律法规框架下自愿签署具有法律约束 力的债权人协议。"实践中，签署债权人协议往往需要花费大量的时间，且加入的范围并不能完全覆盖全部金融债权人，而重组方案解决的负债范围会包含全部金融债权，如果最终表决出现部分金融债权人未加入债委会并且未对重组方案表决的情况，则在重组方案的执行上会存在一定问题，例如与重组方案执行相关的重要资产的解封解冻须未加入债委会的金融机构配合等。

另外，57号文对于非金融债权人，如境外机构以及经营性债权人等，并未留有可以加入的空间。虽然57号文第七条明确了：“债委会工作组应当与债务企业和其他非金融债权人充分沟通，全面、准确、及时地向全体成员机构披露有关债务企业、债委会工作的重要信息，并平衡好与债务企业、股东（特别是中小股东）、其他非金融债权人的利益关系。"但是，对于在“同债同权"的基本原则基础上，如何通过重组方案平衡各方的关系往往也是实践中的难点。因此，建议对这部分非金融债权人通过签署债权人协议进而加入债委会留一定的制度空间，以便重组方案通过后可以顺利执行，同时也可以降低非金融债权人突破集中管辖异地查封保全资产的风险。

（四）金融债委会内部职责划分有待进一步细分

根据57号文第六条和第七条的规定，金融债委会组建的同时还应当明确主席单位和副主席单位，并且设立债委会工作组作为日常办事组织。对于重大事项，主席单位、副主席单位应当召集举行债委会会议，但是重大事项的范围并未作出明确规定，只能依照债权人协议和议事规则作出进一步的明确。对于债委会工作组，虽然明确由主席单位牵头组织成立，但是对于债委会工作组的成员构成、工作组议事规则、工作流程等并未作出明确规定。实践中，在债委会、主席团会议、工作组三个层面的职责划分出现争议，涉及某些事项如何决议不够明确，因此有必要对金融债委会内部职责作出明确的划分，提高金融债委会的内部运行效率。

（五）金融债委会决议效力有待进一步加强

57号文第十条明确规定了金融债委会作出的决议，全体机构应予以执行，即：“涉及重大事项的，主席单位、副主席单位应当召集成员机构举行债委会会议，按照约定的议事规则充分协商后作出决策，在依法合规的基础上，形成会议纪要，印发债委会全体机构执行。"该条充分肯定了金融债委会决议的效力，但是受制于57号文的层级较低以及金融债权人对于金融债委会的认知不高，实践中会出现金融债权人不予遵守的情况，甚至会出现在庭外重组方案已经通过并进入执行阶段的过程中，金融债权人申请企业破产的情况。因此，有必要进一步提高金融债委会决议的效力，使相关监管机构在57号文的基础之上进一步加大对于不遵守金融债委会决议的惩戒力度。

综上，金融债委会因较好地顺应了特定风险时期实际的多边信贷契约交易需求，以共同治理解构各债权机构对风险企业有价值资产的恶性争夺关系，重构交易秩序，确保金融风险损失最小化，保护企业资源最大化，进而保护全体债权人利益。这显然是一种多方共治、多边共赢的均衡格局。金融债委会作为推行庭外债务重组、化解债务风险的重要平台，当前已经初步构建了体例化机制，且已有广泛运用。在后续运用过程中，可以结合实践经验对制度依据进一步完善，将金融债委会主导之下的庭外债务重组，真正打造为制度上有保障、程序上有支撑、操作上有支持的风险化解路径。

[注] 

[1] 沙涛.他山之石: 国外债委会制度带来的思考〔J〕.中国银行业,2017(04):40-43.DOI:10.16677/j.cnki.10-1167/f.2017.04.008.