在“碳达峰、碳中和"战略目标的驱动下，大力发展光伏发电等可再生能源势在必行。而相比集中式光伏发电项目，户用分布式光伏项目单体规模更小、建设快捷、便于区域整体推进。在一系列利好政策推动下，户用分布式光伏项目的应用规模快速扩张，商业模式日渐成熟，正在成为推动我国光伏发电行业发展的重要一极。然而，随着户用分布式光伏项目发展的加快，各种法律问题逐渐浮现。基于此，本文将结合国家有关法规政策要求和我们的实践经验，对户用分布式光伏项目及其焦点法律问题进行必要的分析和解读。

一、户用分布式光伏项目的开发建设模式

根据国家能源局2022年8月31日公布的《户用光伏建设运行百问百答（2022年版）》（以下简称“《百问百答》"），户用分布式光伏项目主要存在三种开发建设模式，即合作开发模式、光伏贷与融资租赁模式及全款购模式。其中合作开发模式是新能源项目公司投资建设户用分布式光伏项目通常采用的模式。

合作开发模式，即自然人用户提供合法持有的屋顶、企业提供电站开发所需的系统设备，双方合作建设电站。该模式中用户不出资、不承担主观损毁外的其他责任，享有固定收益；企业提供系统设备并负责勘察设计、安装调试、运营维护等服务。根据我们的实践经验，实操中合作开发模式又可分为以下两种类型：

1、资产供应模式

在该模式下，新能源项目公司与自然人用户签署光伏电站设备租赁合同，约定用户租用新能源项目公司光伏组件等产品在其屋顶建设户用分布式光伏项目，并由用户向新能源项目公司支付租金，租金金额为光伏电站所取得的全部发电收入扣减用户应得的固定收益（还可能包含发电量分红收益）后的余额。

2、屋顶供应模式

在该模式下，自然人用户作为屋顶提供方，与新能源项目公司签署户用光伏电站合作开发协议，约定新能源项目公司使用用户屋顶建设户用分布式光伏项目，由新能源项目公司与用户共享光伏电站发电收益，其中用户分享固定收益，按照单块光伏板固定收益金额*光伏板数量计算，剩余部分均为项目公司收益。

在上述两种模式中，新能源项目公司与用户均通过国家电网公司“光e宝"或银行虚拟卡进行电费收益的分配。

二、户用分布式光伏项目的备案管理

（一）合作开发模式下户用分布式光伏项目的备案要求

根据《国家能源局关于2019年风电、光伏发电项目建设有关事项的通知》（国能发新能〔2019〕49号），户用光伏项目的定义为“业主自建的户用自然人分布式光伏项目。"因此，严格而言户用分布式光伏项目应由户用自然人开发建设并办理备案文件，而不应以项目公司名义备案并开发建设，故合作开发模式项下的光伏项目也需要按照户用项目的要求由自然人用户个人进行备案，新能源项目公司仅依据与用户签订的合同分享电费收益。若新能源项目公司直接备案并租赁屋顶的，则可能无法满足户用项目要求，继而需要按照工商业分布式项目进行管理。

实践中，目前已有部分省份下发文件对此予以明确，如河北省发展和改革委员会2022年9月27日下发《关于加强屋顶分布式光伏发电管理有关事项的通知》（冀发改能源〔2022〕1243号）规定，“以自然人名义提交的并网申请资料中，如果含有以企业名义租赁自然人屋顶协议的，应由相关企业统一备案，并按照非自然人受理报装手续。"再如，德州市发展和改革委员会2023年6月1日下发《关于进一步做好分布式光伏并网运行工作的通知》（德发改基础函〔2023〕45号）规定，“单一业主规模化开发、租用他人场所的非自然人分布式光伏，参照工商业分布式光伏备案管理"。因此，新能源项目公司在开发建设户用光伏项目前，应预先了解当地的户用光伏项目管理要求，应尽量采用合作的表述，从而降低被认定为租赁关系，并按照工商业分布式光伏项目管理风险。

（二）户用分布式光伏项目的备案方式

户用分布式光伏项目的备案早在《国家能源局关于印发分布式光伏发电项目管理暂行办法的通知》（国能新能〔2013〕433号）中就存在相关规定，“对个人利用自有住宅及在住宅区域内建设的分布式光伏发电项目，由当地电网企业直接登记并集中向当地能源主管部门备案。"国家能源局2022年发布的《百问百答》进一步对户用分布式光伏项目备案流程进行了详细说明，明确“目前涉及自然人的户用分布式光伏系统的申请一般是由电网公司代替自然人统一提出备案申请，并由电力部门提供电力接入意见，地方供电公司在接到备案申请和电力接入意见后，向当地能源主管部门备案。"因此，对于户用光伏项目而言，其备案方式不同于工商业分布式项目，其并非直接由单体项目公司进行备案，而是统一通过电网公司进行备案，并由电网公司提供相关备案清单。

（三）户用分布式光伏项目取得备案文件的时间节点

一般而言，户用分布式光伏项目在建设前即应办理并取得备案文件，国家能源局2022年8月31日发布的《户用光伏建设运行指南（2022年版）》中即明确“客户在安装户用光伏前，首先需前往当地电网公司填写并网申请表，项目备案目前由电网公司代替客户统一发起。"

但实践中，户用分布式光伏项目备案的时间要求存在地区化差异，部分地方政策允许户用分布式光伏项目并网后再办理备案手续。如福建省龙岩市连城县人民政府印发的《连城县安全有序推进户用分布式光伏发电产业规范健康发展的意见》中规定，户用分布式光伏办理流程为：“提出申请→房屋（建筑物）鉴定→乡镇（部门）核验相关技术规范→乡镇（部门）审批→组织有资质企业施工→项目监督→竣工验收→登记备案（国网供电公司）"，“户用分布式光伏发电项目验收合格、并网接入后，由县供电公司直接登记备案。"由此可以看出，户用光伏项目存在依据当地规定在并网后办理备案的可能。

因此，户用分布式光伏项目原则上应取得备案文件后再开工建设。若项目并网后再办理备案手续的，则需要项目当地存在相关具体规定。并且，即便在并网后才办理备案手续，相关规定通常也会要求项目需经政府主管部门审核后才能施工安装，并在主管部门通过竣工验收后进行登记备案。

（四）现行备案模式下可能导致的核心法律风险

在现行户用光伏项目的备案模式下，将直接导致备案主体与开发主体、资产权属主体相分离的情况，从而引发两方面的法律风险，即“资产风险"和“收益风险"。

从资产风险而言，户用分布式光伏项目备案主体为用户个人，虽然项目备案文件并非项目资产权属的证明文件，但由于光伏项目资产所有权无需登记公示，而备案文件具有一定的公示效力，故若项目备案主体将其名下的项目对外转让的，可能涉及第三人善意取得的问题。此外，若项目备案主体对外负有债务，其债权人有权要求法院查封备案在其名下的项目资产，从而使新能源项目公司遭受损失。

从电费收益风险而言，由于新能源项目公司投资开发的户用分布式光伏项目中，新能源项目公司与用户通过国家电网公司“光e宝"或银行虚拟卡进行电费收益的分配，而电费收入账户通常需以用户个人名义开立，故本质上项目发电收益归属于用户个人，新能源项目公司与用户个人对项目发电收益的分摊仅是双方内部约定。因此，若用户个人存在对外负债的，则债权人可以依法查封、冻结、执行电费账户的资金，新能源项目公司存在无法取得电费收益的风险。

三、户用分布式光伏项目的合规手续办理要点

户用分布式光伏项目所需关注的合规手续可以分为两大类，一类是“户用光伏项目本身"需要办理的合规手续，其种类相对较少，且办理流程相对简单，一般包括备案文件、电网接入意见、环评备案、荷载报告、消防备案、建设工程规划许可证/乡村建设规划许可证、施工许可证等。另一类则是“户用光伏项目所涉房屋"的合规手续，主要包括房屋所涉土地、房屋本身的各类许可、证照、证明文件等。

（一）户用光伏项目本身的合规手续

户用光伏项目的合规手续具有明显的地域性，不同地区对于特定手续存在豁免规定，且豁免的要求也存在差异。本文即针对户用分布式光伏项目中争议较大的几个合规性手续办理情况进行说明。

1、环评备案登记

《建设项目环境影响评价分类管理名录（2021年版）》第90项中将环评类别列为“太阳能发电 4416（不含居民家用光伏发电）"，即居民家用光伏发电无需办理任何环评手续。而新能源项目公司投资建设的“全额上网"户用分布式光伏发电项目是否属于“居民家用光伏发电"在实践中并不明确。如福建省生态环境厅网站对于“户用光伏需要环评备案吗"问题的答复为：“根据《建设项目环境影响评价分类管理名录（2021年版）》第90项‘太阳能发电 4416（不含居民家用光伏发电）’中明确‘陆地利用地热、太阳能热等发电；地面集中光伏电站（总容量大于6000千瓦，且接入电压等级不小于10千伏）；其他风力发电’需要编制报告表；‘其他光伏发电’需要编制登记表备案。对于登记表备案项目，企业可在全国建设项目环境影响登记表备案系统中进行备案。"该答复并未明确户用光伏无需办理环评。另根据我们的实践经验，部分地区生态环境局认为“居民家用光伏"仅指不接入电网的家用光伏，若接入电网，其仍建议办理环评备案登记。

故虽然《建设项目环境影响评价分类管理名录（2021年版）》列明不含居民家用光伏发电，但实际适用中仍存在争议，建议新能源项目公司根据项目实际情况，咨询当地生态环境主管部门，以确认是否需要办理环评备案登记手续。

2、建设工程规划许可证（乡村建设规划许可证）/施工许可证

根据《城乡规划法》第四十条、第四十一条的规定[1]，户用分布式光伏项目原则上应按照《城乡规划法》的规定办理建设工程规划许可证或乡村建设规划许可证。根据《建筑工程施工许可管理办法》第二条的规定[2]，户用分布式光伏项目可以认定为“房屋建筑附属设施"，原则上应按照《建筑工程施工许可管理办法》的规定办理施工许可证。

但为鼓励特定项目的建设施工，简化审批流程，各地方对于建设工程规划许可证（乡村建设规划许可证）及施工许可证的办理均存在相应的豁免清单。

如针对建设工程规划许可证（乡村建设规划许可证），福建省厦门市自然资源和规划局2022年4月29日下发的《关于公布工程规划许可豁免项目清单的通知》（厦资源规划〔2022〕201]58号）中规定，“合法建筑物屋面加装的高端距屋面小于2.2米、与屋顶边缘（女儿墙）距离大于0.5米的分布式光伏"无需办理《建设工程规划许可证》或《乡村建设规划许可证》。而淮安市自然资源和规划局2020年12月17日下发的《淮安市区建设用地预审和工程规划许可豁免清单（试行）》的通知（淮自然资函〔2020〕58号）中规定，“非经营性的小型分布式光伏设施"豁免建设工程规划许可办理。对于新能源项目公司在淮安市投资建设的“全额上网"户用分布式光伏发电项目，则很可能被认定不属于“非经营性的小型分布式光伏设施"而无法豁免办理建设工程规划许可证。

如针对施工许可证，《建筑工程施工许可管理办法》第二条第2款规定，“工程投资额在30万元以下或者建筑面积在300平方米以下的建筑工程，可以不申请办理施工许可证。省、自治区、直辖市人民政府住房城乡建设主管部门可以根据当地的实际情况，对限额进行调整，并报国务院住房城乡建设主管部门备案。" 《北京市住房和城乡建设委员会关于调整我市建筑工程施工许可办理限额的通知》（京建发〔2021〕377号）规定，“在本市行政区域内工程投资额在100万元以下（含）或建筑面积在300平方米以下（含）的建筑工程可以不申请办理施工许可证"。《浙江省住房和城乡建设厅关于调整房屋建筑和市政基础设施工程施工许可证办理限额的通知》（浙建〔2020〕18号）规定，“工程投资额在200万元以下（不含200万元）或者建筑面积在1000平方米以下（不含1000平方米）的房屋建筑和市政基础设施工程可以不申请办理施工许可证。"

因此，新能源项目公司在投资建设户用分布式光伏项目过程中需关注项目当地是否存在豁免办理相应合规手续的政策文件。若当地对于光伏项目没有豁免政策，或光伏设施不符合豁免要求，则原则上应办理建设工程规划许可证（乡村建设规划许可证）或施工许可证。

（二）户用光伏项目所涉房屋的合规手续

严格而言，若光伏项目涉及建设用地范围内的房屋，需要依法取得建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、不动产权证（土地及房屋）等。而对于户用光伏项目而言，绝大部分项目均加盖于宅基地房屋之上，故依据《农业农村部、自然资源部关于规范农村宅基地审批管理的通知》（农经发〔2019〕6号）第二条第（二）的规定，利用农村宅基地建设自有住宅的，需要依法取得《乡村建设规划许可证》和《农村宅基地批准书》。若未取得《乡村建设规划许可证》和《农村宅基地批准书》即自行建设的，根据《城乡规划法》的规定，存在房屋可能被认定为违章建筑，继而面临被拆除的风险。

但实践中，诸多地区对于宅基地及其房屋的登记尚不完善，难以直接取得宅基地及其房屋的相关证照。故开发户用光伏项目时，往往需要通过其他文件予以替代。对此，《百问百答》中明确户用分布式光伏项目在备案时提交的房屋产权所有证可以乡镇及以上政府主管部门出具的土地使用证明代替。不过需要注意两方面问题：其一，此处规定的文件出具主体为乡镇及以上政府主管部门，而非村委会；其二，此处的土地使用证明主要针对户用光伏项目备案过程中房屋权属问题，故相关文件中并非当然涵盖各类房屋及土地的合规性事项，所以能否完全规避风险还需结合文件的具体内容，在个案中分析判断。

因此，在项目实际开发时，项目公司还需要全面分析项目所涉房屋及土地的合规风险，包括但不限于用地、规划、权属、抵押、查封、租赁及可能涉及的拆迁情况等，并据此完善土地使用证明的表述内容，同时要求村委会补充相关合规支持性文件，并在与用户签署的户用光伏项目合作协议中预先设置相关条款，从而降低房屋及土地合规事项可能导致的法律风险。

四、结语

当前，我国户用分布式光伏已从补贴驱动走向平价上网，行业发展迈向独立成长阶段，长期前景仍被市场看好。然而随着技术的不断进步和市场的不断变化，户用分布式光伏发电项目所面临的法律问题也将不断出现新情况、新挑战。因此，相关人士需要持续关注和研究前述问题，预先咨询专业人员，以便在开发、建设、交易前设置相关措施，继而有效规避和防范风险。

[注] 

[1] 《城乡规划法》第四十条规定，“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。"第四十一条规定，“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。"

[2] 《建筑工程施工许可管理办法》第二条规定，“在中华人民共和国境内从事各类房屋建筑及其附属设施的建造、装修装饰和与其配套的线路、管道、设备的安装，以及城镇市政基础设施工程的施工，建设单位在开工前应当依照本办法的规定，向工程所在地的县级以上地方人民政府住房城乡建设主管部门申请领取施工许可证。"