序言

2024年1月10日，国务院反垄断反不正当竞争委员会印发《关于行业协会的反垄断指南》（“《指南》”），系统规定行业协会的反垄断违法责任类型和合规要点，指导行业协会的反垄断合规管理和建设工作。《指南》的出台不仅直接为各行业协会献上一份反垄断合规指导手册，也能作为行业内经营者自身反垄断合规建设的重要参考。

背景概览

行业协会是由同一行业或领域的企业、机构和个人自愿组成的社会团体法人。在我国，行业协会的地位比较特殊，其解释和传达行业立法政策、引导和监督企业合规经营的同时，也承担着服务职能，致力于维护本行业企业的合法权益，担负着双重角色，是政府与经营主体之间的沟通桥梁。行业协会承担着行业监督、自律管理、沟通协调、服务行业内经营者的重要职责，在多重职责下，行业协会对于业内经营者通常具有较大的影响力和号召力，行业协会不当引导和参与经营者的市场竞争策略会导致公平竞争的扭曲。因此，近些年行业协会引起了监管持续关注，日渐成为反垄断监管的重要领域。

据不完全统计，自我国《反垄断法》实施以来，涉及行业协会的垄断案件约有50余件，涉及保险业、建材业、汽车业、旅游业、餐饮食品、电力能源、爆破器材、消防、造纸等多个行业，数量占比突出，通常所涉经营者众多且罚没总额高，甚至有部分行业协会因为违法被注销，属于反垄断查处的重灾区。仅刚过去的2023年一整年内，就有五起行业协会作为垄断案件当事人被处罚的案例。2022年修订后《反垄断法》显著提高了反垄断违法行为法律责任，行业协会组织本行业经营者达成垄断协议的，处罚上限由五十万元提高到三百万元，且适用《反垄断法》第六十三条规定的加重处罚条款。可以预见，在反垄断执法趋势持续增强的大背景下，行业协会反垄断合规的重要性进一步凸显。

为帮助各企业及行业协会直观、清晰把握《指南》关键要点，下文以问答形式对《指南》核心规定进行分析与解读。

问题一：如何把握《指南》的性质和效力？

此次《指南》的发布机构是反垄断反不正当竞争委员会办公室（“双反办”），这是第一次以双反办名义发布的指南文件，也是自2023年12月6日《关于建立反垄断“三书一函”制度的通知》下发后第二份以双反办名义发布的文件。《指南》第二十六条规定“本指南由国务院反垄断反不正当竞争委员会办公室解释”，双反办是下设于市场监管总局的工作机构，《指南》在性质上应属于政府性规范文件，虽不具有法律强制效力，但作为基于全国各地和各级市监部门相关执法经验的总结，将成为执法和司法机构执法办案的重要依据，能起到重要合规指导作用，因此很大程度上将具有事实上的约束力。

《反垄断法》第二十一条规定，行业协会不得组织本行业的经营者从事“第二章垄断协议”中禁止的垄断行为。《禁止垄断协议规定》进一步规定了行业协会组织经营者参与垄断协议的典型行为[1]。在上述规定的基础上，并结合执法经验，《指南》旨在进一步细化行业协会通常出现的反垄断违法表现形式，系统梳理行业协会涉嫌反垄断违法的高风险行为，为行业协会识别、控制、应对反垄断风险，加强内部和行业内企业合规管理工作提供指导。

问题二：行业协会涉嫌垄断协议违法的常见情形有哪些？

《指南》第四条规定，“组织本行业的经营者从事垄断协议，是行业协会违反《反垄断法》的主要表现形式。行业协会不得违反《反垄断法》第二十一条的规定，组织本行业的经营者从事垄断协议行为”。“从事”垄断协议行为包括垄断协议的达成与实施。行业协会组织业内经营者从事垄断协议行为包括组织从事横向垄断协议和纵向垄断协议。

1. 组织行业内经营者从事横向垄断协议

组织从事横向垄断协议是涉行业协会垄断执法实践中最常出现的违法类型，同时也是行业协会在履行职能过程中较常出现的行为。在固定价格、限制数量、分割市场、限制采购和联合抵制这五类横向垄断行为基础上，《指南》结合行业协会行为和职能特点规定了行业协会组织从事横向垄断协议的典型行为。对于固定或变更价格，以及限制生产或销售数量的横向垄断协议，《指南》分别特别补充规定了“行业协会不得以价格自律、行业整顿、维护市场秩序等名义为本行业的经营者设定商品价格或者限制其自主定价权”，以及“行业协会不得对本行业的经营者作出减产、停产、设定生产配额或者比例、限量供应、停止销售等关于商品生产数量或者销售数量的决定”。

实践中，组织行业内经营者固定或者变更商品价格是涉行业协会反垄断调查案例中较为常见的横向垄断违法行为，此外，组织限制商品的生产数量或销售数量、以及联合抵制行为在执法实践中也不时出现。涉及该等相关横向垄断违法情形的部分案例（仅选取部分典型案例）及相应处罚结果简示如下：

2. 组织行业内经营者从事纵向垄断协议

行业协会组织经营者从事纵向垄断协议的情况在反垄断执法实践中并不多见，但行业协会在行使自律管理职能时可能对行业内经营者的销售价格等销售条件进行指导和建议，在这种情况下，需特别注意行业协会干预行业内经营者对下游经销企业转售价格的情况。此外，如果行业协会可能存在被认定为组织从事纵向垄断协议的情形，在修正后的《反垄断法》下，如果行业协会或者经营者能够证明相关协议不具有排除、限制竞争效果，或者证明所涉经营者的市场份额符合“安全港”标准，则不构成违法垄断协议。

在某民用爆破器材行业协会涉嫌组织会员企业达成并实施垄断协议案中，某民用爆破器材协会除了组织行业内经营者从事横向垄断协议外，还组织行业企业与总经销企业达成并实施固定转售价格的垄断协议，同时构成横向垄断协议和纵向垄断协议违法。对于具有较长经销链条、完整经销体系的行业而言，行业协会组织经营者与下游经销企业之间从事纵向垄断协议的风险尤其值得关注。

3. 行业协会组织经营者达成垄断协议的常见情形

根据《指南》，行业协会组织经营者达成垄断协议的常见情形包括：“（一）制定、发布含有排除、限制竞争内容的行业协会章程、规则、决定、通知、意见、标准、自律公约等；（二）通过会议、邮件、电话、函件、即时通讯工具等，召集、组织、推动经营者以书面、口头等形式达成含有排除、限制竞争内容的协议、决议、纪要、备忘录等；（三）通过会议、邮件、电话、函件、即时通讯工具等，召集、组织、推动经营者虽未订立协议或者决定，但达成排除、限制竞争的协调一致行为。”而组织经营者实施垄断协议的常见情形包括：“（一）采取设置入会要求、没收保证金、设定违约金、限制会员权益、取消会员资格、通报批评、联合抵制、暂停经营活动等惩戒措施，强迫经营者实施垄断协议；（二）采取将垄断协议实施情况与会员奖优评先挂钩等激励措施，引导经营者实施垄断协议；（三）行业协会自身或者通过第三方机构对经营者实施垄断协议情况进行监督监测；（四）采取搭建平台、设立专班、建立协调机制等保障措施，为经营者实施垄断协议提供便利性条件。”

反垄断执法实践中，行业协会通常会以自律公约、管理办法等书面形式，或者召开行业内集体会议等非书面形式组织业内经营者就销售价格、销售市场等竞争性敏感交易条件达成一致，或要求经营者遵守行业协会的规定。为保证公约或规定的实施，常见的方式是要求企业定期汇报执行情况、以取消会员资格或者任何优待条件等进行威胁、组织定期检查监督等。关于行业协会组织企业从事垄断协议具体方式和手段的部分案例（仅选取部分典型案例）列示如下：

问题三：有哪些行业协会为经营者从事垄断协议提供便利性条件的行为？

除前述违反《反垄断法》的行为之外，《指南》还规定了行业协会涉嫌反垄断违法的高风险行为，即为本行业竞争者达成、实施垄断协议提供便利性条件的行为，即行业竞争者彼此之间没有直接的敏感信息交流，而是通过与行业协会的互动形成实质上的垄断协议。

《指南》规定的典型高风险行为包括：“（一）推动本行业的经营者交换、讨论竞争性敏感信息或者通报竞争性敏感信息；（二）发布行业内指导价、基准价、参考价、推荐价、预测价等，或者制定供本行业经营者参考的价格计算公式，引导本行业的经营者协调商品价格；（三）发布不实或者夸大的成本趋势、供求状况等市场行情信息，引导本行业的经营者协调商品价格”。与行业协会直接组织经营者之间达成垄断协议相比，这类行为不必然导致垄断行为的达成，但仍有较高风险促使本行业经营者从事实质上的垄断协议行为。

在这种情况下，基于行业协会的引导，行业内经营者可能会进行意思联络或者信息交流的“协同行为”。欧盟竞争法下，竞争者之间交换未来的具体价格信息会被直接推定违反竞争法；在我国《反垄断法》下，协同行为是否被认定为违法存在一定不确定性，但一旦经营者之间的协同行为被认定违法，即使行业协会并没有直接组织从事或参与相关垄断协议，其帮助行为同样可能被认定为组织经营者从事垄断协议的行为。

例如，在湖南某保险行业价格垄断案[15]中，由某保险行业协会牵头，组织11家财险公司与某保险经纪有限公司共同组建娄底市新车保险服务中心，该中心由协会领导，并引导11家财险公司分别与该中心签署合作协议，规定所有新车保险业务必须集中在该中心办理，并划分了各公司在该市新车保险业务中的市场份额，在除中心外其他机构办理新车保险业务的将被处以违约金，同时扣减当年市场份额。经由某保险行业协会的推动，11家财险公司之间虽没有直接的沟通或协议产生，但实质上形成以新车保险服务中心为“轴”、以财险公司为“辐”的垄断协议，行业协会的推动、帮助行为被认定违反《反垄断法》，并处以20万元罚款。值得注意的是，由于《反垄断法》修正前并没有对经营者帮助其他经营者从事垄断协议的规定，本案中对垄断协议的达成起到关键作用的保险经纪公司并未受到处罚，但这种情形在修正后《反垄断法》下具有明确的法律依据，除行业协会以外的经营者帮助从事垄断协议的也被认定违法。

问题四：行业协会是否可能以经营者的身份从事垄断行为？

根据《指南》，行业协会除服务、监督、管理行业内经营者外，也可能存在其自身从事商品生产、经营或者提供服务的情况，此时应属于《反垄断法》第十五条规定的经营者，其行为规范与法律责任与其他经营者保持一致，不得从事垄断协议、滥用市场支配地位行为以及违法实施经营者集中。在这种情况下，对行业协会的处罚不受“三百万元以下罚款”的限制。实践中，行业协会会被视为经营者的行为包括销售协会商品、提供有偿培训和咨询、资质评价、展览、信用评价等。

就执法实践而言，在某围棋协会组织会员单位达成并实施垄断协议案[16]中，某围棋协会组织某围棋协会、某棋牌运动协会等北京市围棋业余段位或级位赛组织单位就考级费用达成协议，该协议被认为排除、限制了北京市围棋业余段、级位赛服务市场的市场竞争，且加重了参赛人员的经济负担，损害了消费者利益，违反了修正前的《反垄断法》第十六条“行业协会不得组织本行业的经营者从事本章禁止的垄断行为”的规定。北京市监局在行政处罚决定书中指出，上述单位虽然是行业协会，但其向北京市有考级或段位需求的人员提供赛事组织及证书办理服务并收取费用，因此属于北京市围棋业余段、级位比赛组织行业的经营者，是以经营者的身份从事垄断行为。就司法实践而言，比如在中国音像著作权集体管理协会滥用市场支配地位纠纷案[17]中，法院认为集体管理组织是经权利人授权，集中行使权利人的有关权利并以自己的名义进行许可使用、收取使用费等相关活动的市场主体。音集协作为音像节目的集体管理组织，以自己的名义提供音像节目的使用许可等服务，属于《反垄断法》所规制的经营者。

问题五：行业协会涉及行政性垄断行为的表现形式有哪些？

根据《反垄断法》第三十九条规定，“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品”。《指南》进一步规定，“行业协会不得基于行政机关的要求、委托，或者通过与行政机关联合制定发布规定、办法、决定、公告、通知、意见、函件、会议纪要，签订合作协议、备忘录等方式，协助行政机关实施滥用行政权力排除、限制竞争行为。”当行业协会具有公共事务管理职能时，其滥用行政权力的行为可能构成行政性垄断，即使是不具有公共事务管理职能的行业协会，也不得协助行政机关行使行政性垄断行为。

例如，在中国证券业协会滥用行政权力排除限制竞争案[18]中，北京市发改委经调查发现，中国证券业协会（受中国证监会和国家民政部的业务指导和监督管理，是法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织）指定某支付平台作为其唯一的考试费收取平台，考生报名该考试必须通过该平台缴纳考试费，破坏了提供资金支付结算服务的经营者之间的公平竞争环境，从而损害了消费者和其他经营者的利益，因此，北京市发改委认定该行为涉嫌滥用行政权力排除、限制竞争。

除实施或者协助行政机关实施滥用行政权力排除、限制竞争行为以外，基于《反垄断法》第五条关于公平竞争审查制度的规定，《指南》进一步明确了具有管理公共事务职能的行业协会应履行的公平竞争审查义务。具体要求为，“制定涉及经营主体经济活动的规范性文件、其他政策性文件以及‘一事一议’形式的具体政策措施时，应当按照《反垄断法》及相关规定的要求进行公平竞争审查，评估对市场竞争的影响，防止排除、限制竞争。”具有管理公共事务职能的行业协会可以依据《公平竞争审查制度实施细则》开展公平竞争审查。

问题六：行业协会违反《反垄断法》将面临哪些法律责任或其他后果？

基于《反垄断法》关于法律责任的规定，《指南》也进一步强调了行业协会违反《反垄断法》将面临的法律责任以及其他后果，相关规定具体包括：

- 组织经营者参与垄断协议：由反垄断执法机构责令改正，可以处三百万元以下的罚款；情节严重的，社会团体登记管理机关可以依法撤销登记。

- 以经营者身份从事垄断行为：依据《反垄断法》，按照各违法行为的处罚标准。

- 从事行政性垄断行为：由上级机关责令改正；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。反垄断执法机构可以向有关上级机关提出依法处理的建议。行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织应当将有关改正情况书面报告上级机关和反垄断执法机构。

- 信用惩戒

- 行业协会具有主动消除或者减轻违法行为危害后果、配合反垄断执法机构查处垄断行为有立功表现等情形的，反垄断执法机构应当依法从轻或者减轻处罚。

- 行业协会具有胁迫会员达成垄断协议、阻止会员退出垄断协议、一年内因同一性质违法行为受过行政处罚等情形的，反垄断执法机构可以依法从重处罚。

执法实践中，存在行业协会被建议注销的案例。例如，在某预拌混凝土协会及其会员企业垄断协议案[19]中，经调查，某预拌混凝土协会通过价格调整通知、成立销售中心、直接限制等方式组织八家企业从事了共同固定商品价格、限制商品生产数量、分割销售市场、联合抵制交易的横向垄断协议。江西省市监局对某预拌混凝土协会处以罚款50万元，该行业协会及各会员企业被罚没合计约2.86亿元；同时，建议丰城市民政局依法撤销某预拌混凝土协会社会团体法人登记。

问题七：行业协会有哪些防控反垄断合规风险的具体做法？

针对行业协会可能涉及的反垄断违法行为以及高风险行为，《指南》相应地为行业协会如何防范和控制反垄断合规风险提供了指导。一方面，行业协会在行使日常管理、监督职能过程中谨防高风险行为，制定反垄断合规机制；另一方面，行业协会可以加强自身及行业整体合规建设，加强反垄断合规管理落地。根据《指南》规定并结合我们的经验，提出以下反垄断合规策略可供行业协会参考。

1. 反垄断风险识别与防控

- 根据法律规定、行业特征、市场情况等识别现实和潜在的反垄断合规风险，并采取相应的预防措施；

- 审查行业协会章程、规则、决定、通知、意见、标准、自律公约等其他文件，增设反垄断合规条款；

- 召集会议、日常工作沟通时避免涉及竞争性敏感信息沟通；

- 设计合理的信息防火墙机制，避免经营者经由行业协会进行敏感信息交流；

- 加强与监管机构的沟通，就行业市场竞争状况、经营者情况等寻求指导，提出加强和改进反垄断执法的意见建议；

- 根据需要，为本行业协会或会员进行垄断协议的豁免申请或豁免咨询。

2. 加强自身及行业合规建设

- 加强自身内部反垄断合规管理，定期进行反垄断合规诊断，建立反垄断合规管理制度；

- 引导、帮助会员健全反垄断合规管理制度；

- 自身并鼓励行业内经营者建立反垄断风险识别和审查制度、反垄断合规举报机制，加强反垄断合规控制；

- 加强对会员的合规指导、培训；

- 发现会员涉嫌从事反垄断违法行为时，采取告诫、通报、取消会员资格等措施进行教育惩戒。

问题八：加入行业协会的企业有哪些注意要点？

在涉行业协会垄断执法案例中，不乏行业内经营者出于对行业协会的服从，按照行业协会的要求从事垄断协议，但并未察觉其中的反垄断风险，或者认为能够以应行业协会要求为理由进行抗辩，最终被认定为违反《反垄断法》并受到行政处罚。因此，对于行业协会的管理要求或者建议，行业内经营者宜采取审慎态度，对其中的合规风险进行评估，适当提出建议，而非无条件承诺或遵循。我们列出以下注意要点供各行业企业参考：

• 审慎对待行业协会关于价格、生产或销售数量等市场策略的要求或建议。

• 行业协会组织的会议或日常沟通中，如果遇到涉及竞争性敏感信息的情况，尽量避免发表看法，留存好会议记录和未发表意见的证据。

• 对待行业协会关于价格、销售区域、生产或销售数量、上游采购等方面的强制要求，留存好行业协会强制性要求以及企业明示反对履行的书面证据，必要时向纳入专业律师判断合规风险，谨慎遵守行业协会要求。

结语

近两年来，反垄断立法、执法和司法活动显著活跃，修改后《反垄断法》、多部《反垄断法》配套规章先后实施，反垄断相关指南文件也在紧锣密鼓地相继出台或者征求意见。在反垄断监管趋严的背景下，《指南》的出台为行业协会的反垄断合规应对能够提供重要引导和参考，也能给相关行业内经营者以合规启示。面对更明确的合规要求，行业协会应充分发挥连接政府与行业内经营者的桥梁作用，引导行业内经营者提高反垄断合规水平，为健康的市场竞争秩序保驾护航。

[注] 

[1] 《禁止垄断协议》第二十一条：行业协会应当加强行业自律，引导本行业的经营者依法竞争，合规经营，维护市场竞争秩序。禁止行业协会从事下列行为：（一）制定、发布含有排除、限制竞争内容的行业协会章程、规则、决定、通知、标准等；（二）召集、组织或者推动本行业的经营者达成含有排除、限制竞争内容的协议、决议、纪要、备忘录等；（三）其他组织本行业经营者达成或者实施垄断协议的行为。

[2] 处罚决定书请参见https://www.samr.gov.cn/zt/qhfldzf/art/2024/art_36f14d505a514013baee0f2573392621.html。

[3] 请参见https://www.gov.cn/xinwen/2017-08/03/content_5215802.htm。

[4] 处罚决定书请参见https://scjgj.sc.gov.cn/scjgj/xxcf/2023/4/24/fc8b4de1be334eb1bfe3d88399fa7b29.shtml。

[5] 处罚决定书请参见https://www.samr.gov.cn/zt/qhfldzf/art/2023/art_da45554742734b0d81bdccac07cd2b39.html。

[6] 处罚决定书请参见http://zjamr.zj.gov.cn/art/2022/12/16/art_1229248167_59026841.html。

[7] 处罚决定书请参见https://www.samr.gov.cn/zt/qhfldzf/art/2021/art_dabf6a0f74424ec5bc7e7ded347aa0f6.html。

[8] 处罚决定书请参见

https://www.samr.gov.cn/jzxts/tzgg/xzcf/art/2023/art_f3edd50475ca4c87aaeb445fd7e26154.html。

[9] 请参见https://www.gov.cn/jrzg/2012-12/28/content_2301393.htm。

[10] 处罚决定书请参见https://www.samr.gov.cn/jzxts/tzgg/xzcf/art/2023/art_12ba457392444d479007d5efcd0a669b.html。

[11] 请参见https://www.gov.cn/xinwen/2014-09/02/content_2744206.htm。

[12] 请参见https://www.gov.cn/gzdt/2011-01/04/content_1778091.htm。

[13] 处罚决定书请参见https://www.samr.gov.cn/jzxts/tzgg/xzcf/art/2023/art_b0baafa2757744b1a756e5691c560e39.html。

[14] 处罚决定书请参见https://www.samr.gov.cn/zt/qhfldzf/art/2021/art_8d0e4ee42df34389850d062a2dd91493.html。

[15] 请参见https://www.gov.cn/jrzg/2012-12/28/content_2301393.htm。

[16] 处罚决定书请参https://www.samr.gov.cn/jzxts/tzgg/xzcf/art/2023/art_cd2819b7c2f540048ff1be0bc169b259.html。

[17] （2020）最高法知民终1452号民事判决书。

[18] 请参见北京市发改委：中国证券业协会涉嫌滥用行政权力—金融—人民网 （people.com.cn）。

[19] 处罚决定书请参见https://www.samr.gov.cn/zt/qhfldzf/art/2021/art_dabf6a0f74424ec5bc7e7ded347aa0f6.html。