一、立法背景

当地时间2023年10月11日，美国纽约州共和党众议员迈克·劳勒（Mike Lawler）提出一项议案，即《2023年伊朗-中国能源制裁法案》（Iran-China Energy Sanctions Act of 2023（H.R.5923），下称“《伊朗-中国能源制裁法案》”或者“该法案”），要求对参与采购伊朗石油或石油产品交易的中国金融机构实施制裁。10月25日，该法案被交由美国众议院金融服务委员会（the House Committee on Financial Services）进一步审议。

2023年11月14日，作为对2023年10月7日的巴以冲突的进一步回应，美国众议院金融服务委员会一并审议了包括《伊朗-中国能源制裁法案》在内的11项限制和制裁哈马斯和伊朗的议案。[1]12月19日，《伊朗-中国能源制裁法案》被列入《第272号联邦议程》（Union Calendar No. 272）。

2024年4月15日，美国众议院金融服务委员会主席Patrick McHenry提出动议，要求暂停常规程序并快速通过该法案。在此动议提出后的约两个小时内，美国众议院就该法案进行了快速辩论，并以383票对11票的压倒性多数投票通过了该法案。截至通过之时，该法案共获得9名共和党众议员和1名民主党众议员的联署提案。

2024年4月16日，经两次审读，该法案被提交至美国参议院银行、住房和城市事务委员会（Committee on Banking, Housing, and Urban Affairs）进行参议院层面的审议。该法案旨在切断伊朗通过向中国出口石油获取资金的渠道，以减弱伊朗在地区的影响力和军事项目支持。提案者认为，尽管有美国制裁，但由于中国对伊朗石油的进口增加，且渠道不受美国金融系统影响，这减弱了制裁效力。法案试图通过升级制裁来限制伊朗的财力，维护美国及其盟友的霸权地位，并干预中东局势。

2024年4月20日，美国众议院同意参议院的修订意见，将该法案内容纳入了美国国会审议的另一紧急对外援助法案（即《Making Emergency Supplemental Appropriations for the Fiscal Year Ending September 30, 2024, and for Other Purposes（H.R.815），下称“《对外援助法案》”）。

2024年4月23日，《对外援助法案》获得了参众两院的投票通过，并经美国总统拜登于4月24日签署后正式成为美国法律。《对外援助法案》中的《伊朗-中国能源制裁法案》也一并生效。

由此可见，为进一步实现制裁效果，在立法层面，美国针对伊朗的制裁不再局限于石油贸易本身，其他非伊朗本国的、可能参与涉伊石油交易的主体，例如中国金融机构，都可能成为美国经济制裁法案项下的直接打击目标。

二、《伊朗-中国能源制裁法案》条款解读与分析

《伊朗-中国能源制裁法案》对美国《2012财政年国防授权法案》（National Defense Authorization Act for Fiscal Year of 2012，下称“《2012年国防授权法案》”）第1245（d）条进行修订，进一步明确该条下中国金融机构的适用情形。具体如下。

《2012年国防授权法案》第1245（d）条授权美国总统对与伊朗央行及其他受制裁的伊朗金融机构开展“重大金融交易”的外国金融机构实施制裁。具体而言，《2012年国防授权法案》第1245（d）（1）（A）条规定，美国总统有权对任何在知情的情况下开展或促进任何与伊朗央行及其他受制裁伊朗金融机构的“重大金融交易”（significant financial transaction）的非美国金融机构实施往来账户和通汇账户制裁，制裁措施包括：（1）禁止前述非美国金融机构在美国开立往来账户或通汇账户；且（2）禁止该等非美国金融机构在美国维持往来账户或通汇账户，或对此类账户的维持设置严格条件。《2012年国防授权法案》未进一步明确“重大金融交易”所包含的具体交易种类。

《伊朗-中国能源制裁法案》第2（2）条规定，根据相关事实和情况，《2012年国防授权法案》第1245（d）（1）（A）条项下的“重大金融交易”应包括以下两类交易：（1）中国金融机构参与的涉及购买伊朗石油或石油产品的任何交易，且不论交易的规模、数量、频率或性质如何；（2）非美国金融机构参与的涉及购买伊朗无人机、无人机零件或相关系统的任何交易，且不论交易的规模、数量、频率或性质如何。同时，该条还规定，美国总统（或其授权的有权机关）应当在法案生效后的180天内以及此后5年内的每一年决定有无中国金融机构参与的涉及购买伊朗石油或石油产品的任何交易以及有无非美国金融机构参与的涉及购买伊朗无人机、无人机零件或相关系统的任何交易，并就相关情况向美国众议院的金融服务委员会与外交事务委员会以及参议院的银行、住房与城市事务委员会与外交委员会报告。

实务中，美国有权机关在认定交易是否“重大”时，一般需要综合评估以下7个方面：（1）交易的规模、数量和频率；（2）交易性质；（3）管理层意识的程度以及交易是否构成固定行为模式的一部分；（4）交易与被拒绝交易人间的联系；（5）交易对成文法目标的冲击；（6）交易是否涉及欺诈性实践；以及（7）美国有关机关在个案基础上认为相关的其他因素。然而，在《伊朗-中国能源制裁法案》下，一旦中国金融机构在知情的情况下与伊朗央行及其他受制裁伊朗金融机构开展任何涉及伊朗石油或石油产品购买的交易，或促进任何前述交易，无论该交易的规模、数量、频率或性质如何，该中国金融机构都可能会受到上述往来账户和通汇账户制裁，从而无法通过美国金融机构在美国开立或维持往来账户和通汇账户。在执法层面，美国有权机关在判断中国金融机构实施的上述交易是否构成“重大金融交易”时，理论上也不必再综合评估前述7个方面。由此可见，《伊朗-中国能源制裁法案》生效后，美国有权机关在《2012年国防授权法案》第1245（d）（1）（A）条项下对中国金融机构的制裁范围将被扩大，也将进一步加大中国金融机构受到前述制裁的风险。

此外，需明确的是，《2012年国防授权法案》下的“金融机构”包括：受保银行；商业银行或信托公司；私人银行家；非美国银行在美国的机构或分行；信用社；储蓄机构；根据《美国1934年证券交易法》在美国证券交易所（SEC）注册的经纪人或交易商；证券或商品经纪人或交易商；投资银行家或投资公司；货币交易所或从事货币、资金或替代货币或资金的价值交换的企业；保险公司；从事财政部长通过法规确定为与前述企业获准从事的任何活动相似、相关或可替代的任何活动的任何企业或机构。由此可见，除传统意义上的商业银行外，其他符合上述分类的金融机构或企业亦适用《2012年国防授权法案》与《伊朗-中国能源制裁法案》项下的规定。

三、对中国金融机构的应对建议

（一）密切追踪相关法案的立法动态

该法案的通过和生效，以及与其同期通过的诸如《停止藏匿伊朗石油法案》等法案提案，均体现了美国政府对于涉伊石油贸易——特别是中伊石油交易的高度关注。因此，建议企业及时跟踪了解相关法案的立法动态，保持对相关制裁规定的实时跟踪和准确把握。

（二）加强对拟开展的涉外交易的尽职调查

建议中国金融机构参考中国商务部，或美国商务部、财政部、司法部等有权机关发布的相关合规指南，开展涉外业务前对该业务开展全面且深入的尽职调查，充分评估拟开展业务是否可能涉及伊朗石油交易。就调查事项而言，中国金融机构需要重点关注交易中是否存在制裁规避的情形。例如，金融机构可以通过评估交易是否涉及伊朗原产石油或石油产品、最终收款人是否涉及伊朗主体、汇款路径是否涉及与交易主体注册地属于不同司法辖区的金融机构、客户对尽调工作的配合程度等因素进一步判断。

（三）加大对存量涉外业务的合规审查力度

建议存在涉外业务的中国金融机构加大对现有涉外业务的日常合规审查力度。具体而言，建议中国金融机构对现有交易的相对方、关联方、交易标的、交易种类、结算币种、交易行业等再次开展全面的合规审查，定期更新相关交易信息。如果发现可疑交易，需要尽快对所涉交易开展充分的内部调查，妥善留存相关证据。

（四）开展经济制裁合规体系的有效性评估

建议中国金融机构基于自身风险等级，参考美国财政部海外资产管理办公室（OFAC）发布的《OFAC合规承诺框架》，评估自身是否已经建立有效的经济制裁合规体系。若存在薄弱环节，则需要有针对性地进行强化。具体而言，在评估经济制裁合规体系的有效性时，需要重点关注以下事项：（1）是否建立了完善的合规管理组织架构，相关合规管理人员是否依规履职，合规人员的独立性是否充足，高管层对合规管理工作的支持是否充足；（2）是否建立健全相应的合规制度，现行的合规管理制度是否符合金融机构目前的合规管理现状，是否覆盖了重点风险领域与重大风险事项；（3）是否建立了完整的合规风险评估体系，风险评估的方式和频率是否与潜在风险相匹配；（4）是否建立了完善的内部风控体系，现行的风控手段是否充足且完备，能否有效识别并控制相关风险；（5）是否建立了完善的制裁合规培训机制，培训是否覆盖所有相关员工和人员，培训内容是否系依据所在岗位需求而定等。

[注] 

[1] 同日审议的其他10项议案包括：《2023年美国对伊朗不融资法案》（H.R. 5921）、《追究伊朗领导人责任法案》(H.R. 6245)、《2023年伊朗反恐法案》（H.R. 6323）、《终止向哈马斯和国家支持恐怖主义法案提供资金法案》（H.R. 6322）、《2023年撤销伊朗资助法案》（H.R. 6000）、《冻结哈马斯法案》（H.R. 5945）、《2023年伊朗制裁问责法案》（H.R. 6015）、《2023年武装冲突移民法》（H.R. 6367）、《OFAC调查员执照法》（H.R. 6370）、《2023年阻止非法石油运输法》（H.R. 6365）。