2024年6月12日，美国对俄罗斯实施了新一轮制裁。在具体制裁政策方面，美国财政部下属海外资产控制办公室（下称“OFAC”）发布了《关于针对非美国金融机构支持俄罗斯军事工业基础的OFAC制裁授权的更新指南》（Updated Guidance for Foreign Financial Institutions on OFAC Sanctions Authorities Targeting Support to Russia’s Military-Industrial Base，下称“新版《指南》”），对2023年12月22日发布的《关于针对非美国金融机构支持俄罗斯军事工业基础的OFAC制裁授权的指南》（Guidance for Foreign Financial Institutions on OFAC Sanctions Authorities Targeting Support to Russia’s Military-Industrial Base，下称“旧版《指南》”）进行了修订。具体而言，本次重点修订了第14114号总统行政令（下称“第14114号令”）项下“军事工业基础（military-industrial base）”的概念，显著提升了非美国金融机构涉俄业务的次级制裁风险。此外，OFAC在新版《指南》中还多次重申金融机构应当基于自身所面临的合规风险量身构建制裁合规体系，并举例具体说明了不同规模的非美国金融机构应当如何筛查制裁合规风险并采取相应的防控措施。在美国不断升级对俄制裁力度的背景下，新版《指南》对中国金融机构涉俄业务的合规开展具有重要指导价值与参考意义。

一、修订背景

2023年12月22日，为进一步打击制裁规避行为，美国发布第14114号令，授权美国财政部长与其他有权机关商议后，对以下两类非美国金融机构实施制裁：

1.为或代表任何因在俄罗斯的技术、国防和相关物资、施工、航空航天、制造行业或其他被认定为支持俄罗斯军事工业基础的行业运营而依据第14024号总统行政令（下称“第14024号令”）受到SDN制裁的主体实施或促进重大交易的非美国金融机构；

2.实施或促进任何涉及俄罗斯军事工业基础的重大交易或者提供涉及俄罗斯军事工业基础的任何服务，包括直接或间接向俄罗斯出售、供应或转让任何受管制的物项或受管制类别的物项（下称“受控物项”）的非美国金融机构。（具体受控物项请参见下图）。[1]

（受控物项一览表）

违反上述制裁规定的非美国金融机构面临的制裁后果包括：（1）禁止该主体在美国开立或维持通汇账户或代理账户，或对通汇账户或代理账户的维持施加严格的条件限制；或（2）冻结在美国境内的、今后将进入美国境内的或者现在或今后由任何美国主体占有或控制的所有财产和财产权益，且不得转让、支付、出口、提取或以其他方式交易该等财产和财产权益。[2]

同日，OFAC同步发布了针对非美国金融机构的第14114号令的配套合规指南，即旧版《指南》，以指导非美国金融机构准确识别第14114号令下的制裁合规风险并实施相应的风险控制措施。然而，经过半年左右的实际执行后，美国监管机关发现，原本旨在限缩制裁范围、仅制裁与俄罗斯军工活动高度相关行业中运营的主体的定义并不利于实现美国的制裁目的，且在实务中，不同的金融机构究竟该如何识别自身风险等级、是否需要遵循统一的制裁合规体系标准等问题，也亟待进一步澄清。在此背景下，OFAC于2024年6月12日进一步修订了该指南以及相应的《OFAC常见问题解答》（下称“FAQ”），对非美国金融机构可能存在的涉俄制裁规避风险的识别以及相应风控措施提供了更加细化、准确以及具有时效性的指导。

二、重点内容解读

（一）扩大了“俄罗斯军事工业基础”的概念

OFAC通过发布新版《指南》及修订OFAC发布的第1151号FAQ的方式，扩大并进一步明确了第14114号令下的“俄罗斯军事工业基础”的定义，将“依据第14024号令而受到SDN制裁的所有主体”纳入“俄罗斯军事工业基础”范围之内。具体而言，实施本轮修订前，根据旧版《指南》以及修订前的第1151号FAQ，“俄罗斯军事工业基础”仅包括（1）俄罗斯的技术、国防和相关物资、施工、航天和制造行业以及其他根据第14024号令而被决定列入的行业，以及（2）支持受控物项的销售、供应或转移的个人和实体。而经过本轮修订，“俄罗斯军事工业基础”包括：（1）依据第14024号令而受到SDN制裁的所有主体；（2）任何在俄罗斯的技术、国防和相关物资、施工、航天和制造行业以及其他根据第14024号令而被决定列入的行业中运营的主体；以及（3）直接或间接支持向俄罗斯联邦销售、供应或转让受控物项的个人和实体。

根据第14024号令，可能依据第14024号令而受到SDN制裁的主体不仅包括在根据第14024号令而被决定列入的受制裁行业（包括技术、国防和相关物资、施工、航天和制造等）中运营的主体，还包括因以下原因而受到SDN制裁的主体：

1. 直接或间接为、代表俄罗斯联邦政府或为其利益而负责、共谋、直接或间接参与或试图参与以下行为：（1）恶意网络活动；（2）干预美国或其他非美国政府选举；（3）破坏美国或美国境外的民主进程或民主机构的行为或政策；（4）跨国腐败；（5）暗杀、谋杀或以其他方式非法杀害美国人或美国盟国或伙伴的公民或国民，或对其造成其他身体伤害；（6）破坏美国、其盟国或伙伴的和平、安全、政治稳定或领土完整的活动；（7）为规避任何美国制裁而进行的欺骗性或结构性交易或买卖，包括通过使用数字货币或资产或使用实物资产进行的交易；

2. 即将或正在担任俄罗斯联邦政府、参与上述第一项活动的主体、任何根据第14024号令而受到SDN制裁的主体的领导人、官员、高级执行官或董事会成员；

3. 俄罗斯联邦政府的政治分支、机构或部门；

4. 因存在前述第1条或第2条情形而根据第14024号令受到SDN制裁的主体的配偶或成年子女；

5. 向前述第1条中的行为或因第14024号令而受到SDN制裁的主体“实质性”地提供任何帮助，赞助，提供财务、物质或技术支持，或提供商品或服务的主体；

6. 直接或间接由俄罗斯联邦政府或任何因第14024号令而受到SDN制裁的主体拥有或控制，或会直接或间接为、意图为或代表前述主体行事的主体；

7. 向受到SDN制裁的政府提供任何帮助，赞助，提供财务、物质或技术支持，或提供商品或服务的俄罗斯公民、国民或根据俄罗斯法律设立的实体（包括境外分支机构）；

8. 负责、共谋或直接或间接参与或试图参与切断或中断对欧洲、高加索或亚洲的天然气或能源供应的俄罗斯公民、国民或根据俄罗斯法律设立的实体（包括境外分支机构）。

因此，本轮修订进一步加大了针对非美国金融机构的次级制裁打击力度。对于中国金融机构而言，除实施或促进任何涉及第14024号令制裁行业的重大交易外，如果实施或促进了任何涉及上述因第14024号令而受到SDN制裁的主体的重大交易，或提供任何涉及前述主体的服务，中国金融机构亦存在受到通汇账户或代理账户制裁或SDN制裁的风险。

（二）明确了可使非美国金融机构面临制裁风险的业务场景

基于前述对于“军事工业基础”的新定义，新版《指南》列举了4类可能使非美国金融机构面临制裁风险的业务场景：

1. 为任何根据第14024号令而受到SDN制裁的主体维持账户、办理资金转账或提供其他金融服务（如处理付款、贸易融资、保险等）；

2. 为支持俄罗斯军事工业基础的任何主体（包括在俄联邦的受制裁行业运营的主体），维持账户、办理资金转账或提供其他金融服务（如处理付款、贸易融资、保险等）；

3. 为直接或间接将受控物项出售、供应或转让给俄罗斯进口商或者将受控物项运往俄罗斯的公司提供便利；

4. 帮助公司或个人规避美国针对俄罗斯军事工业基础的制裁，包括：

（1）主动提出建立替代性或不透明的支付机制；

（2）更改或者删除支付字段中的客户名称或其他相关信息；

（3）混淆支付的真实目的或参与支付的各方；

（4）采取其他措施掩盖交易的最终目的以逃避制裁。

此外，OFAC在新版《指南》中指出，对于已经建立了有效的、基于风险的合规体系的金融机构而言，其最大的风险点可能系其他有大量涉俄交易的金融机构与该行间的代理行关系。对此，新版《指南》列举了3种存在高制裁风险的金融机构的情形：

1. 一家在与俄罗斯有密切贸易关系的司法管辖区设立的小型银行，拥有大量的在进出口和微电子行业继续与俄罗斯交易的客户。为便于利用当地货币开展对俄贸易，该银行与多家受SDN制裁的俄罗斯银行保持着一定的关系。此外，该银行利用其外国代理行关系开展的活动中存在大量的涉及空壳公司的可疑行为，该类活动多次涉及俄罗斯，且满足其他可疑行为的通用特征，例如，涉及高风险司法管辖区的、无明确商业目的的电汇交易。

2. 一家在与俄罗斯有密切贸易关系的司法管辖区设立的中型银行，据可信的媒体公开报道，在其他银行开始收紧俄罗斯业务的时期开始扩张涉俄业务，例如在俄罗斯开设新的代表处、扩充俄语宣传材料和网站、在俄语媒体上宣传其能够为俄罗斯企业提供的服务等。

3. 一家小型银行经常通过其外国代理账户为后续因第14024号令受到SDN制裁的客户开展交易，且该银行未能充分回答代理行提出的关于其诸多客户后续受到SDN制裁的原因的问询。

因此，已经建立了有效的、基于风险的合规体系的金融机构在日常合规管理中，不仅需要关注自身参与涉俄业务的合规风险，还需要重点识别并评估在其银行开设代理账户的其他银行的涉俄制裁风险，以避免风险通过代理关系进行传导。

（三）重申基于自身风险建立制裁合规体系的重要性，强化风险识别和管控措施

新版《指南》重申，不存在放之四海皆准的制裁合规体系，非美国金融机构开展制裁合规工作应当采取多种方法识别自身风险，基于自身风险等级采取与其风险等级相匹配的防控措施；还特别举例说明，对于位于持续与俄罗斯开展大量贸易的司法管辖区内的中小型金融机构，其面临的涉俄军工交易制裁风险非常高。此外，OFAC也建议相关非美国金融机构将其合规资源分配到风险更大的业务领域，包括但不限于更有可能被用于促成涉俄罗斯军事工业基础的交易的产品、服务、业务条线和地点。

基于此，OFAC在新版《指南》中列举了金融机构可采取的风险防控措施：

1. 对交易、客户、相对方和关联方开展基于制裁清单的筛查，以防止向因第14024号令而受SDN制裁的主体提供除食品、农业、医药、能源和电信等被许可的交易之外的其他任何服务。

2. 审查客户群体，判断客户是否涉及俄罗斯受制裁行业或者与根据第14024号令被制裁的所有主体开展业务，以及是否有任何客户涉及向俄罗斯或者向高制裁规避风险的司法管辖区出售、供应或转让特定物项的情形。为协助金融机构开展客户风险评级，OFAC还分别提供了高风险客户与低风险客户的示例：

（1）高风险客户示例：于2022年3月在高风险的司法管辖区设立的微电子出口商，曾重复收到来自离岸金融中心的疑似空壳公司的国际电汇。

（2）低风险客户示例：位于G7国家的、20年来一直为该银行客户的基础家用物品公司。该公司活动稳定，从未因可疑活动被标记，亦从未向俄罗斯出口商品或接收来自俄罗斯的资金。

3. 基于客户风险等级，向客户传达合规预期，包括告知客户不得利用自己的账户开展涉及“俄罗斯军事工业基础”的业务，向客户（特别是涉及进出口业务、制造或其他相关业务的客户）提供受控物项清单。

4. 基于客户风险等级，向目前已知的交易或出口特定物项的客户发送问卷，更好地了解交易对手。

5. 利用公开信息和既往交易活动为尽调提供信息，并对潜在的制裁与出口管制规避行为主动开展调查。此外，金融机构还可以利用美国及其全球代理银行、商业服务提供者提供的信息或公共数据源的数据（如贸易和海关数据），以便展开尽调或主动调查。

6. 在合适的前提下，获得高风险客户的关于其未在特定行业内运营、未向俄罗斯销售受控物项、未以其他方式开展涉及俄罗斯军事工业基础的交易的证明文件。

7. 对未能提供前述证明文件的或涉及高风险活动的客户或交易对手采取适当的风险管控措施，包括限制账户、限制允许的活动类型、退出合作关系，以及将客户或对手方纳入内部的“不准入”或“不处理”观察名单。

8. 将与俄罗斯军事工业基础相关的风险纳入制裁风险评估和客户风险评级标准，并适当调整不同司法管辖区的风险评估情况。

9. 实施与特定物项有关的贸易融资强化管控措施，包括监督跟单贸易中的信息。

（四）明确非美元交易同样可能受到制裁

值得注意的是，根据第1152号FAQ，非美国金融机构涉俄罗斯军事工业基础交易的相关制裁规定适用于任何货币，而不仅仅是美元交易。本轮修订一并更新了该FAQ，新增了非美国金融机构为因第14024号令而受到SDN制裁的主体处理以非美元本币计价的重大交易的制裁情形。因此，如果非美国金融机构为因第14024号令而受到SDN制裁的主体处理以非美元本币计价的重大交易，或代表向俄罗斯军事工业基础出口重要物项的客户处理以非美元本币计价的任何重大交易，该非美国金融机构均存在受到美国制裁的风险。

三、对中国企业与中国金融机构的合规建议

（一）重新评估目前正在开展的涉俄项目的金融合规风险

考虑目前美西方针对俄罗斯制裁的层层加码，尤其是本轮《指南》修订的目的，一方面，笔者建议中国金融机构根据新版《指南》中提出的合规要求，参考新版《指南》中列明的可能存在高制裁风险的业务情形，重新评估目前正在开展的涉俄项目的制裁合规风险，对于此前尽调不充足（尤其是未充分尽调交易中各方主体）的项目重新开展适当的尽职调查，以确保当前涉俄项目的合规性，并留存相关记录。另一方面，笔者建议中国企业对正在开展的涉俄业务的融资、付款、担保等涉金融机构的合规风险以及由此带来的商业风险进行重新评估，必要时可提前制定其他替代性方案。

（二）尽快开展新一轮的制裁黑名单筛查，更新客户风险评级

如前所述，本次修订中，在法律规定层面，最大的变化系对于“俄罗斯军事工业基础”的定义的调整，新版《指南》将全部因第14024号令而受到SDN制裁的主体纳入交易限制范围。如果中国金融机构开展或促进任何涉及因第14024号令而受到SDN制裁的主体的重大交易，或提供涉及前述主体的任何服务，例如为交易相对方系因第14024号令而受到SDN制裁的主体的重大交易提供融资贷款或担保服务，则中国金融机构存在违反第14114号令规定的风险。因此，建议中国金融机构尽快对现有客户、交易相对方（包括在该金融机构开设代理账户的其他金融机构）、客户交易中可能涉及的其他主体进行制裁黑名单筛查，如发现存在受SDN制裁的客户或其他关联方，中国金融机构应根据该主体的受制裁原因、所处行业、在交易中的角色、与该金融机构在本交易中的关系、过往交易记录等信息重新评估交易风险，并同步更新客户风险评级，必要时做好交易退出准备。同时，笔者也建议中国企业对其商业伙伴以及交易所涉其他主体开展同步筛查，梳理相关材料，以便届时及时反馈银行的问询。

（三）评估当前制裁合规管理体系的有效性并酌情予以完善

如前所述，新版《指南》中重点强调了金融机构制裁合规管理体系的重要性，并提供了多项合规管理措施，以供金融机构参考。无论是从完善自身合规体系的角度，还是从后期监管应对的角度考虑，笔者建议中国金融机构参考新版《指南》中推荐的合规管理措施，从黑名单筛查、合规审查与风险评估、管理层支持、客户评级与合规管理、内部调查体系的完善程度、合规资源的充足性与分配的合理性等方面评估目前的制裁合规管理体系是否完善，如存在薄弱环节，尽快采取相应的风险管理措施予以优化，例如调整尽调清单的颗粒度与准确性。必要时也可请外部专业机构协助评估与完善，确保金融机构当前的制裁合规管理体系与美国监管机关的最新要求相匹配，也可管控由过度合规所导致的商业风险。

[注] 

[1]、[2] 第14114号令第1条。