2024年7月23日，美国商务部产业与安全局（“BIS”）修订伊朗直接产品规则，扩大产品范围并新增最终用户范围。

2024年7月25日，美国商务部发布两项拟议规则，拟建立“外国安全最终用户”并增加“美国人”活动的管控和《商务部管制清单》（CCL）的管控，修订军事和情报最终用途和最终用户及相关“美国人”活动的管控规则。

一、新增“外国安全最终用户”管控规则（拟议）

2024年7月25日，BIS发布拟议规则（Crime Controls and Expansion/Update of U.S. Persons Controls），修订美国《出口管理条例》（Export Administration Regulations, EAR），拟建立“外国安全最终用户”（Foreign-Security End User ，FSEU）；同时增加对“美国人”活动的管控范围，以限制“美国人”为“外国安全最终用户”提供“支持”；最后，BIS拟在CCL清单（Commerce Control List）中增加三个关于面部识别相关的管制物项。目前，该拟议规则计划于当地时间2024年7月29日在美国联邦公报上公布，BIS正在就上述拟议规则征求公众意见，公众征求意见截至日期为在联邦公报上公布后60天内。

(一)新增EAR第744.25节“外国安全最终用户”管控

1.管控规则

第一，BIS拟要求除原本的许可要求外，当明知出口、再出口和境内转移全部或部分受EAR管辖且在CCL清单上的物项至位于国家组D:5组和E组的“外国安全最终用户”时，必须获得许可证。

第二，BIS可单独通知（inform）或通过修订EAR以通知有关人员，由于存在某些不可接受的风险，某一特定的出口、再出口、境内转移行为，或向某一最终用户出口、再出口或境内转移受EAR管辖的任何物项，需要获得许可证。

2.适用国别范围

该“外国安全最终用户”管控规则拟适用于此前划分的国家组D:5组（包括中国大陆和中国香港地区）和E组（包括古巴、伊朗、朝鲜和叙利亚）。

3.“外国安全最终用户”的定义

“外国安全最终用户”包括：

1)在执行公务时有权逮捕、拘留、监视、搜查或使用武力的政府实体和其他实体，包括上至国家总部或部委，下至所有下属机构/局（如市、省、地区）的各级政府警察和安全部门的人员或实体；或

2)履行“外国安全最终用户”职能的其他个人或实体，如逮捕、拘留、监控或搜查，可包括分析和数据中心（如基因组数据中心）、法医实验室、监狱、其他拘留设施、劳动教育和再教育设施；或

3)在实体清单中被标注脚注8的实体。

4)例外：该定义不包括民用紧急医疗、消防和搜救最终用户。在某个国家将警察、紧急医疗、消防和搜救服务整合为一个单一的公共安全部门的情况下，BIS将力求确保保护生命所必需的物项的出口、再出口或境内转移不受干扰，并将进行逐案审查。

5)如果某一最终用户同时属于EAR第774.21节定义的“军事最终用户”，则将适用“军事最终用户”的管控规则。

4.许可例外和许可证审查政策

该规则仅可以适用“GOV许可例外（License Exception GOV）”。许可证审查政策为逐案审查，以确定是否存在不可接受的用于侵犯或践踏人权的风险。如果存在不可接受的风险，则许可证审查政策为推定拒绝。此外，BIS还将依据《国际条约》第 126.1节中的美国武器禁运政策审查上述申请。

(二)新增“美国人”活动的管控范围

BIS拟修改EAR第744.6(b),限制“美国人”向“外国安全最终用户”以及标注脚注8的实体清单实体提供“支持”。同样，BIS可单独通知（inform）或通过修订EAR以通知有关“美国人”，由于某项活动可能涉及对某些最终用途或最终用户的“支持”，需要获得许可证。

(三)新增面部识别相关管控物项

BIS拟修改CCL清单第3类（电子类）中的3个出口管制分类编码（ECCN）,以通过物项管控进一步保护人权，具体而言：

1.在ECCN 3A981项下新增面部识别系统；

2.在ECCN 3D980项下新增面部识别软件；

3.在ECCN 3E980项下新增面部识别技术。

上述新增ECCN将因犯罪控制(Crime Control Column 1，CC1)的原因而受到管控。BIS认为,面部识别技术与人工智能技术相结合,增强了“外国安全最终用户”的能力,从而导致其侵犯或滥用人权的能力增强。

二、新增“军事最终用途和最终用户”的管控规则（拟议）

2024年7月25日，BIS发布拟议规则（End-Use and End-User Based Export Controls, Including U.S. Persons Activities Controls: Military and Intelligence End Uses and End Users），拟修订EAR中与军事最终用途和最终用户的管控规则，包括 “美国人”相关活动的限制，军事和情报最终用途和最终用户有关的管控规则，并新增“军事支持最终用户”的管控规则。目前，该拟议规则计划于当地时间2024年7月29日在美国联邦公报上公布，BIS正在就上述拟议规则征求公众意见，公众征求意见截至日期为在联邦公报上公布后60天内。

(一)修订对"美国人"活动的限制

BIS拟修订EAR第744.6节，以管控“美国人”对某些军事最终用户、军事支持最终用户、和军事生产活动以及某些情报最终用户的支持。

1.明确“支持”行为定义的范围

a)从外国向第三国运送或传输任何不受EAR管辖的物项，且明知这些物项将在EAR第744.6节(b)(1)-(7)规定的任何最终用途或最终用户中使用或由其使用，包括以任何方式向外国发送或接收此类物项； 

b)境内转移任何不受EAR管辖的物项，且明知这些物项将在EAR第744.6节(b)(1)-(7)规定的任何最终用途或最终用户中使用或由其使用；

c)促进（Facilitating）上述运输, 传输或境内转移；或者 

d)在明知的情况下，履行任何合同、服务或雇佣，且该履行行为可能有助于或有利于EAR第744.6节(b)(1)-(7)规定的任何最终用途或最终用户，包括但不限于：订购、购买、移除、隐藏、储存、使用、出售、出借、处置、服务、融资、运输、货运代理或进行谈判以促进此类活动。

2. “支持”行为的例外范围

(A)行为涉及EAR第734.3(b)节的物项，即行为涉及被EAR排除管辖的物项。

(B)与《美国军火清单》（United States Munitions List，USML）或《美国军火进口清单》（United States Munitions Import List，USMIL）所列物项有关的活动，但此类活动须受《国际武器贸易条例》（International Traffic in Arms Regulations，ITAR）的管制。

(C)仅限于行政服务的活动，如提供或安排办公场所和设备、招待、广告或办事员、签证或翻译服务、收集产品和价格信息以准备对招标书的答复、在贸易展销会上普遍提高公司商誉，或仅限于提供法律咨询的律师活动；

(D)仅就EAR第 744.6.b（5）-（7）段所述的最终用途和最终用户而言（详见下文），与普通承运人的货物运输有关的商业活动; 

(E)为美国政府或机构、代表美国政府或机构或与美国政府或机构等有关的活动。

3.扩大最终用途和最终用户的范围

BIS拟修订第EAR 744.6.b（5）-（7）节，以扩大“美国人”对某些军事最终用户、军事支持最终用户、和军事生产活动以及某些情报最终用户的支持的范围，具体而言：

1)BIS将EAR 第744.6(b)(5)原有的针对“军事情报最终用户”的限制扩大至位于或来自D:5国家组或中国澳门地区的“军事最终用户”，包括但不限于被标注脚注3和脚注5的实体清单主体，以及在实体清单中被标注脚注6的“军事支持最终用户”。

2)BIS新增EAR 第744.6(b)(6)“军事生产活动”的限制，指位于D:5国家组或中国澳门地区进行的活动，或其产品运往D:5国家组或中国澳门地区的活动。“军事生产活动”是指纳入下列各类物项或支持或有助于下列各类物项的操作、安装、维护、修理、大修、翻新、开发或生产的任何其他活动：(i) “600 系列”物项，包括不受 EAR 管辖的外国原产物项；或 (ii) 除 “600 系列 ”外，当“明知”在CCL中所述的任何其他物项，或EAR99物项，包括不受 EAR 管辖的外国原产物项，最终将运往或供 “军事最终用户”使用。 

3)BIS新增EAR 第744.6(b)(7)“情报最终用户”的限制。根据EAR第 744.24(f)的定义，“情报最终用户”是指无论其位于何处，来自D组国家或E组国家，但未同时列于A:5组国家组或A:6组国家组，且包括但不限于实体清单上被标注脚注7的“情报最终用户”。

(二)修订军事最终用途和最终用户限制

BIS拟修订EAR第744.21节，扩大并澄清军事最终用途和最终用户的管控。

1)扩大“军事最终用户”的定义：指国家武装部队（陆军、海军、海军陆战队、空军或海岸警卫队）、国民警卫队或任何履行“军事最终用户”职能的个人或实体，包括雇佣军、准军事部队或非正规部队。此外，“军事最终用户”还包括实体清单中被标注脚注3或5的实体。

2)扩大管制物项的范围：由原本的EAR第744节附录2中列明的特定物项扩大到所有受EAR管辖的物项。

3)扩大地理范围：由原本的特定国家（包括中国大陆、俄罗斯、白俄罗斯、柬埔寨、缅甸和委内瑞拉）扩大到所有D：5组国家和中国澳门地区。

4)更新许可审查政策：针对缅甸、中国（含澳门地区）、古巴、伊朗、尼加拉瓜、朝鲜、叙利亚和委内瑞拉的许可审查政策为推定拒绝；针对俄罗斯和白俄罗斯的许可审查政策为拒绝；针对其他国家则采取逐案审查政策。

(三)新增“军事支持最终用户”限制

“军事支持最终用户” (Military-Support End Users，MSEU) 是指其行动或功能可以支持“军事最终用途”的任何个人或实体，同时还包括实体清单中被标注脚注6的实体。

除原有CCL所列物项的许可证要求外，如果在出口、 再出口或境内转移任何受EAR管辖且在CCL清单上的物项时，“明知”该物项将全部或部分用于D:5 国家组或澳门地区的“军事支持最终用户”、或实体清单上被标注脚注6的实体时，则应需要获得许可证。

针对缅甸、中国（含澳门地区）、古巴、伊朗、朝鲜、叙利亚和委内瑞拉许可审查政策为推定拒绝，针对俄罗斯和白俄罗斯的许可审查政策为拒绝，针对其他国家则采取逐案审查政策。

(四)修订“情报最终用户”限制

1)将原有的“军事情报最终用户”概念扩大至所有“情报最终用户”（Intelligence End User，IEU）：指任何外国政府情报、监视或侦察组织或代表这些组织履行职能的其他实体，还包括实体清单上被标注脚注7的实体。

2)管制物项的范围：适用于所有受EAR管辖的物项。

3)扩大地理范围：扩大到所有D组国家和E组国家所列但未被同时列入A:5组国家或A:6组国家。

4)修订“情报最终用户”的许可审查政策：针对缅甸、中国（含澳门地区）、古巴、伊朗、朝鲜、叙利亚和委内瑞拉许可审查政策为推定拒绝，针对俄罗斯和白俄罗斯的许可审查政策为拒绝，针对其他国家则采取逐案审查政策。

(五)修订实体清单脚注编号和相关许可要求说明

如上所述，BIS在实体清单中引入了新的脚注编号，新增的脚注包括：脚注5用于标识军事最终用户，脚注6用于标识军事支持最终用户，脚注7用于标识情报最终用户。

此外，BIS对EAR 第744.11进行修订，对脚注5、6、7实体的许可要求说明，并对每种类型的实体规定了具体的许可要求和审查政策（已在前文分别论述）。

三、修订伊朗外国直接产品规则（已生效）

2024年7月23日， BIS修订《伊朗外国直接产品规则》（Iran Foreign Direct Product Rule，FDPR），大幅扩大伊朗外国直接产品规则的适用范围。本文通过表格的形式对变化内容进行对比，具体如下：

点击可查看大图

四、合规应对建议

美国商务部此次发布的两项拟议规则，并修订伊朗外国直接产品规则，显示美国商务部在不同国别不同领域内均将加强管控范围。笔者理解，本次发布的两项拟议规则对中国企业，尤其是多有和政府部门合作、研发的企业可能会造成明显的负面影响。结合工作经验，我们提出部分合规建议供相关企业和行业协会参考：

1.鉴于本次发布的两项拟议规则暂未生效，我们建议相关企业动态追踪和关注这两项拟议规则，同时研究现有文本，提前做好业务调整。

2.准备对“美国人”员工开展合规培训。本次发布的两项拟议规则加强了“美国人”员工的合规义务。建议在拟议规则生效后，及时根据最新监管要求，针对“美国人”员工有针对性地开展合规培训，并稳妥有步骤地推进“人+物项+行为”的合规风险分析。

3.开展供应链筛查和合规管理工作。建议相关企业开展对上下游企业、企业自身产品涉美国受管制技术情况、产品最终用途等的全面筛查与风险评估，全面筛查和识别供应链中存在的风险。