一、境外NGO及其境内代表机构能否在中国境内募捐？

根据《慈善法》第二十一条，“慈善募捐，是指慈善组织基于慈善宗旨募集财产的活动。慈善募捐，包括面向社会公众的公开募捐和面向特定对象的定向募捐。”

首先，《境外非政府组织境内活动管理法》第二十一条规定：“境外非政府组织及其代表机构不得在中国境内进行募捐”，无论该等募捐是公开募捐还是定向募捐。

但我们也注意到，《慈善法》第二十六条规定：“不具有公开募捐资格的组织或者个人基于慈善目的，可以与具有公开募捐资格的慈善组织合作，由该慈善组织开展公开募捐，合作方不得以任何形式自行开展公开募捐。”那么，境外非政府组织（以下简称“境外NGO”）是否可以与“具有公开募捐资格的慈善组织合作，由该慈善组织开展公开募捐并管理募得款物”呢？我们认为，《慈善法》中的“不具有公开募捐资格的组织或个人”仅指中国慈善组织或个人，不包括境外NGO，因此《慈善法》第二十六条不适用于境外NGO。

不过，《慈善法》第一百零二条也规定：“国家鼓励开展慈善国际交流与合作。慈善组织接受境外慈善捐赠、与境外组织或者个人合作开展慈善活动的，根据国家有关规定履行批准、备案程序。” 这是否意味着境外组织在与境内慈善组织合作的情况下，可以开展募捐？我们认为，虽然法律鼓励国际合作，并规定了接受捐赠和合作的程序，但这一规定并未直接说明境外NGO是否可以在与境内慈善组织合作的情况下开展募捐活动。对此，我们电话咨询了公安部境外非政府组织北京办事服务大厅，得到的答复是：境外NGO组织活动前需上报年度活动计划（有境内代表机构）或临时活动备案（无境内代表机构且应当与中方单位合作进行），一般情况下，涉及募捐的不予批准，特殊情况除外。

由此可知，根据《慈善法》和《境外非政府组织境内活动管理法》，境外NGO不能直接在境内公开募捐，但通过与境内有资格的慈善组织合作，并在履行批准备案程序后，可能由境内组织进行募捐，境外NGO参与合作活动，但是，境外NGO参与该等活动获得批准的难度极大。

二、境外NGO及其境内代表机构能否接受中国境内捐赠？

根据《慈善法》第三十四条，“慈善捐赠，是指自然人、法人和非法人组织基于慈善目的，自愿、无偿赠与财产的活动。” 与募捐相比，捐赠是自愿提供资源，募捐是主动筹集资源。

1、立法态度转变

2015年5月全国人大常委会法制工作委员会所公布的《境外非政府组织管理法》草案二次审议稿第二十六条第三款规定：“除国务院另有规定外，境外非政府组织及其代表机构不得在中国境内进行募捐或者接受中国境内捐赠”，而2017年通过并实施的法律《境外非政府组织境内活动管理法》第二十一条第三款仅规定了“境外非政府组织及其代表机构不得在中国境内进行募捐”，未明文禁止接受中国境内捐赠。这一立法转变或可以体现立法者允许境外NGO接受境内捐赠的态度。但遗憾的是，之后未有进一步的实施细则出台。

2、关于境外基金会接受捐赠的特别规定

《境外非政府组织境内活动管理法》第二条规定：“境外非政府组织，是指在境外合法成立的基金会、社会团体、智库机构等非营利、非政府的社会组织”。由前述规定可知，境外基金会属于境外NGO的一种。

2004年实施的行政法规《基金会管理条例》第二十五条第一款规定：“境外基金会代表机构不得在中国境内组织募捐、接受捐赠”。而2017年通过并实施的法律《境外非政府组织境内活动管理法》并未提及不得接受捐赠事宜，这是否意味着已解除对境外NGO接受中国境内捐赠的限制？

《基金会管理条例》是2004年实施的、由国务院制定的行政法规，属于下位法、旧法，《境外非政府组织境内活动管理法》为2017年实施的、由全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律，属于上位法、新法。根据上位法优于下位法、新法优于旧法的原则，或可以得出《境外非政府组织境内活动管理法》相关规定优于《基金会管理条例》的结论。

我们曾于2019年致电咨询过公安部境外非政府组织办事服务平台，电话答复是境外基金会不能接受一切形式的捐赠。不过，民政部2024年12月24日公布了《基金会管理条例（修订草案征求意见稿）》，该征求意见稿删除了2004年实施的《基金会管理条例》第二十五条的规定。近期我们再次电话咨询公安部境外非政府组织北京办事服务大厅，电话答复是：无特殊情况不予批准境外基金会接受境内捐赠的活动计划。

由于《基金会管理条例》仍然有效，对境外基金会能否接受捐赠的问题，我们仍持保守态度。

3、基金会以外的其他境外NGO及其境内代表机构接受中国境内捐赠在操作方面的障碍

虽然法律未明确禁止境外NGO及其境内代表机构接受中国境内捐赠，但在捐赠实务中，此项活动还存在其他技术性障碍——捐赠人实施了捐赠行为，受赠人暨境外NGO却很难出具中国境内开具的捐赠票据，捐赠人更无法在此类慈善捐赠后获得税收优惠资格。这在实际操作中阻碍了境外NGO直接接受绝大部分捐赠。

三、基金会以外的境外NGO及其境内代表机构接受中国境内捐赠的方案探讨

鉴于上述法律冲突与实践困境，境外NGO及其境内代表机构在接受中国境内捐赠时可以考虑以下方案：

1、 “曲线捐赠”

境内捐赠人先将善款捐赠给境外NGO总部，再由总部调拨回境内代表机构执行和使用。

但该方案实际操作难度较大，境内企业要想将款项捐往境外NGO总部，需要按照《国家外汇管理局关于境内机构捐赠外汇管理有关问题的通知》（汇发〔2009〕63号，以下简称“《通知》”）所列单证在银行办理对外汇款。但《通知》中所要求的部分单证实际很难取得，比如第五条第一款第（三）项要求的“经公证并列明资金用途的捐赠协议”。以北京地区为例，大部分公证机构并不愿意涉外公证。另外，即便受理涉外公证，公证协议往往要求协议签字人都到场，对于境外NGO而言，这一过程非常繁琐。

2、与境内NGO合作公益项目

境外NGO及其境内代表机构还可以考虑与境内NGO合作开展联合项目，由捐赠人和境内NGO签订捐赠协议，并约定捐款将仅用于目标项目，按照境内NGO与境外NGO及其境内代表机构之间的约定使用。

该种方案的优势在于，如果境内NGO具有公益性捐赠税前扣除资格，捐赠人就可以就其捐赠享受税收优惠待遇，另外，捐赠人可以对外宣传其向“境内NGO与境外NGO联合项目”捐赠。

举例，某美国环保NGO可以通过与中国某基金会合作开展“碳中和培训项目”，以境内基金会接收捐赠、境外NGO提供技术支持的模式，延续在华业务。具体而言：

合作模式

*境内合作方：中国某基金会，具有公开募捐资格和公益性捐赠税前扣除资格。

*合作内容：

-境外NGO提供技术支持（如碳中和培训课程设计、专家讲座）。

-中国某基金会负责接收捐赠并管理资金，确保资金使用符合中国法律要求。

*项目名称：“碳中和培训项目”，旨在为中国企业提供碳中和战略与实施路径培训

操作步骤

（1）合作备案：

-境外NGO与中国某基金会签订合作协议，明确双方职责、资金用途及项目预算。

-向省级公安机关提交合作备案，确保合作模式符合《境外非政府组织境内活动管理法》要求。

（2） 资金流转：

-捐赠人将款项捐赠至中国某基金会账户。

-中国某基金会根据合作协议，将资金用于支付项目相关费用（如培训场地、讲师费用等）。

-境外NGO不直接接收资金，而是通过提供技术服务获得支持。

（3）合规管理：

-确保资金流向与项目预算一致，避免资金挪用或违规使用。

-中国某基金会向捐赠人开具捐赠票据，确保捐赠人享受税收优惠。

四、境外NGO及其境内代表机构能否通过公益营销获得捐赠？

公益营销，指商业组织借用慈善组织品牌推销自身产品或者服务，慈善组织将根据其与企业间协议获得企业捐赠。比如，境外NGO与境内私营企业合作，私营企业在官网上发布广告称“购买由该NGO认证的商品，将向该NGO捐赠10美元或更多”。 境外NGO及其境内代表机构能否通过该种方式获得捐赠呢？

针对上述问题的答案是否定的，具体原因在于：

1、境外NGO及其境内代表机构通过公益营销接受捐赠违反《境外非政府组织境内活动管理法》

《境外非政府组织境内活动管理法》第五条第二款规定：“境外非政府组织在中国境内不得从事或者自主盈利性活动、政治活动，不得非法从事或者资助宗教活动”。境外NGO通过公益营销获得捐赠，被认为是“从事盈利性活动”，为法律所禁止。不仅如此，该法第四十五条第三项继续规定：“境外非政府组织代表机构、开展临时活动的境外非政府组织或者中方合作单位有下列情形之一的，由设区的市级以上人民政府公安机关给予警告或者责令限期停止活动；没收非法财物和违法所得；情节严重的，由登记管理机关吊销登记证书、取缔临时活动：（三）从事、资助营利性活动，进行募捐或者违反规定发展会员的”。

2、从《慈善法》的视角看公益营销

《慈善法》第二十二条第一款第一句规定：“慈善组织开展公开募捐，应当取得公开募捐资格。”公益营销，由于其受众广大，监管部门倾向于将其认定为《慈善法》上的“公开募捐”。如前所述，进行公开募捐要求募捐者取得相应资质。境外NGO不是《慈善法》所调整的“慈善组织”，更不可能取得公开募捐资格，也就没有资格进行“公益营销”。另外，值得注意的是，即便是境内的慈善组织，也只有在取得公开募捐资格的情况下才可以进行“公益营销”。

五、境外NGO及其境内代表机构在境内获得资金的其他可能途径探讨

在中国境内，境外NGO的业务主管单位还是公安部门，都倾向于接纳规模较大或具有国际知名度的境外NGO。中小型境外NGO或可以探索“挂靠”模式，与已成功注册的境外NGO建立合作关系，共同开展在中国的公益项目。

本文内容基于公开法律法规及实务经验总结，具体操作请以主管部门最新解释为准。