美国东部时间2025年4月2日，美国总统特朗普签署行政令，宣布自美东时间4月5日对所有输美商品加征10%的“基准关税”；自美东时间4月9日，对与美国贸易逆差最大的57个国家征收更高、不同水平的“对等关税”。[1]这些关税将一直有效，直到特朗普政府确定贸易逆差和潜在的非对等待遇所构成的威胁得到解决或减轻。

谜思一：“基准关税”及“对等关税”政策的范围和目的是什么？

根据行政令附件1，被加征“对等关税”的国家和地区具体如下：[2]

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根据白宫官方文件，“基准关税”和“对等关税”政策的目的是为了对抗其他国家加征的不公平的关税差和非关税壁垒，从而为美国企业和劳动者创造公平的竞争环境。[3]

然而，从这份名单不难看出，本次受对等关税政策冲击最为严重的国家主要集中在亚太地区，包括柬埔寨（49%）、老挝（48%）、越南（46%）、缅甸（45%）、泰国（37%）、印度尼西亚（32%）、斐济（32%）、瑙鲁（30%）、韩国（25%）、日本（24%）、马来西亚（24%）等。亚太地区的这些国家近年来是中国企业出海的热门目的地。此次对等关税的加征将大幅推高这些地方输美商品价格，进而导致利润下滑和美国市场份额缩小的困局。出海这些地方以期改变“Made in China”筹划也变得前途黯淡。

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澳大利亚海外领地赫德岛和麦克唐纳群岛（Heard and McDonald Island）也在加征10%“基准关税”的名单中。这个群岛是无人岛，人们需要许可证才能访问。人们推测特朗普政府制定“基准关税”和“对等关税”真正目的是为了最大限度堵住转运避税的漏洞。

除了堵转运漏洞，特朗普政府对小额包裹的漏洞也采取了措施。特朗普在2025年4月3日签署了新的取消中国大陆和香港小额关税豁免的行政令，自2025年5月2日按邮政物品价值征收30%的关税或者每件邮政物品25美元的关税（6月1日后将上升至50美元/件）。该关税待遇取代了此前行政令规定的其他关税待遇。[4]

谜思二：中国输美产品究竟被加征了多少关税？

2025年2月1日，以解决合成阿片类药物供应链问题为由，特朗普依据《国际紧急经济权力法》（“IEEPA”）等签署了对中国产品加征10%的额外关税的行政令，自2025年2月4日生效。[5]2025年3月3日，特朗普签署了行政令修正案，将对中国产品的关税从10%提升到 20%。该行政令修正案于3月4日生效。[6]根据白宫文件，20%的全面关税和34%的对等关税都是在原有关税上的额外征收，所以美国对华的从价关税一般将会加征54%。[7]

不过，对等关税不适用某些商品，包括：（1）受50 USC 1702（b）约束的物品[8];（2）已受第232条关税约束的钢和铝制品、汽车和汽车零部件;（3）本行政令附件2列举的铜、药品、半导体和木材制品、某些关键矿物、以及能源和能源产品;（4）适用美国协调关税表HTSUS第2栏[9]规定的税率的商品；（5）所有可能受未来第232条关税约束的商品；（6）加拿大、墨西哥符合 USMCA 原产地规则的商品；（7）商品中美国成分价值（美国成分是指可归因于完全在美国生产或基于实质性改变的组件所产生的价值），但前提是该美国成分不低于商品价值的20%；（8）可利用321条款清关的小额包裹商品（但不适用中国大陆和香港的包裹）。[10]

其他已被征反倾销税、反补贴税、301关税商品都不在上述对等关税不适用商品清单中，所以对等关税将与之叠加计算。[11]我们以电池部件为例，其输美关税率的计算公式将为：25%（301条款）+10%（2月4日全面关税）+10%（3月4日全面关税）+34%（4月9日对等关税）= 79%。再举例，如果某被加征301关税的机械类商品的排除申请获批，则相关商品的关税将仍为54%。

美国东部时间2025年4月4日，美国白宫在《联邦公报》中更新了本次行政令，在新增的附件3中新设税号，对各税号相应的商品说明及注释修改（如下图），并更新了附件2可以豁免的6类（千种）产品清单。[12]其中，对中国加征34%的新设税号如下：

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此外，为免歧义，此次行政令已明确规定对等关税及后续对中国产品征收的所有从价关税同样适用于原产于香港和澳门地区的商品。

谜思三：丢开WTO及美国已签署的自由贸易协定的法律基础是什么？协定都没用了吗？

特朗普本次行政令是以IEEPA为主要依据签发的。从美国国内法来看，“基准关税”和“对等关税”符合美国国内法IEEPA的授权。尽管如此，国际上以“紧急状态”作例外及其适用情形（如贸易逆差）并不被广泛认可。据中国商务部发言人消息，就美方宣布对包括中国在内的所有贸易伙伴征收“对等关税”，中国已在世贸组织争端解决机制起诉。[14]

除了WTO外，截止目前，美国与20个国家签订了全面的自由贸易协定（“FTA”），包括加拿大、墨西哥、澳大利亚、巴林、智利、哥伦比亚、哥斯达黎加、多米尼加共和国、萨尔瓦多、危地马拉、洪都拉斯、以色列、约旦、韩国、摩洛哥、尼加拉瓜、阿曼、巴拿马、秘鲁、和新加坡。经对比，本次行政令除了对《美加墨贸易协定》（“USMCA”）作了例外性规定外，对韩国和以色列分别加征了26%和17%的对等关税，对其他FTA贸易伙伴加征了10%的关税。鉴于“对等关税”加诸于所有根据美国现行贸易协定条款进口的商品，该政策显然违反了美国已签署的FTA中的“关税减让”和“非歧视原则”，而且实施不同水平的对等关税也与协定的“最惠国待遇”规则相悖。已有多个美国贸易伙伴表示将采取反制措施予以回应。

本次行政令对USMCA的例外性规定以及仍有效的针对墨西哥和加拿大非法药品和/非法移民的行政令[15]，意味着符合USMCA原产地规则的商品将被继续征收0%的关税，不符合USMCA原产地规则的商品将被征收25%的关税，不符合USMCA原产地规则的能源和钾肥将征收10%的关税。如果现有的针对墨西哥和加拿大非法药品和/非法移民的行政令被终止或暂停，符合USMCA原产地规则的相关商品将继续获得优惠待遇；而不符合USMCA原产地规则的商品将按12%的对等关税征收，但能源和钾肥，或者商品中根据USMCA原产地规则符合享受免税待遇且在美国基本完工的美国成分除外。

值得注意的是，本次行政令中对USMCA的特别规定不影响其他已采取的特别关税措施，包括被加征232关税的钢和铝制品、汽车和汽车零部件。以汽车和汽车零部件为例，特朗普在2025年3月26日签署了对所有进口汽车及部分汽车零部件征收25%的“232关税”的行政令，且自美东时间2025年4月3日生效。[16]

建议：以美国“实质性转变”做原产地筹划

“对等关税”政策这一被美西方主流媒体形容为“史上最具破坏性”的关税政策，将创下100多年来的最高关税水平。但该政策能否持续将取决于美国国内通胀控制、企业游说效力及国际反制力度等综合因素。因此，我们建议出海企业提前做好出海规划。目标市场在美的企业应在密切关注特朗普政府后续政策的走向的同时，研究美国原产地规则并作好跨境产业链布局筹划。

为此，企业应根据拟输美商品类型，选择合适的关税洼地。举例来说，如果选择墨西哥作为海外生产基地，需根据相关商品的USMCA的原产地规则设计满足其规则要求的供应链安排。但美国为了防止所谓的第三国搭便车行为，USMCA优惠原产地规则也远较其他FTA原产地规则复杂。美国通过设置苛刻的原产地认定标准，例如，引入了全新的劳动价值含量规则，来杜绝第三方利用加拿大和墨西哥作为跳板，以“搭便车”的形式利用USMCA的协定税率进入北美市场。再如，如果选择其他与美国不存在FTA的国家作为海外生产基地，则需要根据美国非优惠原产地规则——“实质性转变”来设计供应链。但因美国没有法律专门管辖非优惠原产地规则，美国海关主要依赖一系列的法院判决和其自身的规则，根据产品的具体情况分析确定其原产地，所以非优惠原产地规则具有一定的不确定性，很大程度上依赖于美国海关的自由裁量权（详见我们此前发表的《“301关税”加征，如何做好原产地规则？》一文中对美国非优惠原产地规则的详细分析）。因此，企业需要仔细研判，并设计出满足相关原产地规则的供应链安排。如果不事先做好原产地筹划，往往可能会导致被认定原产地申报不实，致使出海布局避免加征关税的目的落空。

综上，作好原产地筹划不仅可在宏观上化解因对等关税政策带来的负面影响，更是运用法律手段从微观上回避制裁降低成本的方法。

[注] 

[1] Regulating Imports with a Reciprocal Tariff to Rectify Trade Practices that Contribute to Large and Persistent Annual United States Goods Trade Deficits, https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/2025/04/regulating-imports-with-a-reciprocal-tariff-to-rectify-trade-practices-that-contribute-to-large-and-persistent-annual-united-states-goods-trade-deficits/. 

[2] https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2025/04/Annex-I.pdf. 

[3] Fact Sheet: President Donald J. Trump Declares National Emergency to Increase our Competitive Edge, Protect our Sovereignty, and Strengthen our National and Economic Security，https://www.whitehouse.gov/fact-sheets/2025/04/fact-sheet-president-donald-j-trump-declares-national-emergency-to-increase-our-competitive-edge-protect-our-sovereignty-and-strengthen-our-national-and-economic-security/.

[4] Further Amendment to Duties Addressing the Synthetic Opioid Supply Chain in the People's Republic of China as Applied to Low-Value Imports, https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/2025/04/further-amendment-to-duties-addressing-the-synthetic-opioid-supply-chain-in-the-peoples-republic-of-china-as-applied-to-low-value-imports/.

[5] Imposing Duties to Address the Synthetic Opioid Supply Chain in the People’s Republic of China, https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/2025/02/imposing-duties-to-address-the-synthetic-opioid-supply-chain-in-the-peoples-republic-of-china.

[6] Further Amendment to Duties Addressing the Synthetic Opioid Supply Chain in the People’s Republic of China, https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/2025/03/further-amendment-to-duties-addressing-the-synthetic-opioid-supply-chain-in-the-peoples-republic-of-china/.

[7] Regulating Imports with a Reciprocal Tariff to Rectify Trade Practices that Contribute to Large and Persistent Annual United States Goods Trade Deficits, https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/2025/04/regulating-imports-with-a-reciprocal-tariff-to-rectify-trade-practices-that-contribute-to-large-and-persistent-annual-united-states-goods-trade-deficits/.

[8] 根据50 U.S.C. 1702（b），总统的国际紧急经济权力授权不能直接或间接规范或禁止的四类商品或行为：（i）任何邮政、电报、电话或其他个人通信，只要不涉及任何有价值的东西的转移；（ii）受美国管辖的个人捐赠旨在减轻人类痛苦的物品，如食品、衣服和药品，除非总统确定 (A)此类捐赠将严重损害总统处理其宣布的任何国家紧急状态的能力，(B)此类捐赠是对拟议的接受者或捐赠者的胁迫的回应，或(C)将危及正在从事敌对行动或处于明显即将参与敌对行动的情况下的美国武装部队；（iii）从任何国家进口或向任何国家出口（不论是否出于商业目的），不论以何种格式或何种传播媒介，任何信息或信息材料，包括但不限于出版物、影片、海报、唱片、照片、缩微胶片、缩微平片、磁带、光盘、只读光盘、艺术品以及新闻电讯稿。但不包括受出口管制的信息或信息材料；（iv）往返任何国家旅行通常发生的任何交易，包括供个人使用随身行李，在任何国家的维持生活的行为，包括支付生活费用和购买供个人使用的货物或服务，以及安排或便利此类旅行，包括不定期的空中、海上或陆地旅行。

[9] USHTS第1列关税适用于与美国有“正常贸易关系”（NTR） 的国家/地区。目前处于第2列关税的国家仅有古巴、朝鲜、俄罗斯和白俄罗斯。

[10] Regulating Imports with a Reciprocal Tariff to Rectify Trade Practices that Contribute to Large and Persistent Annual United States Goods Trade Deficits，https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/2025/04/regulating-imports-with-a-reciprocal-tariff-to-rectify-trade-practices-that-contribute-to-large-and-persistent-annual-united-states-goods-trade-deficits/. 

[11] （v）（i）……尽管本分章注1有规定，但所有受这些税号征收的额外的从价税率约束的产品也适用于关税表第1章至第97章的所有子目征收的一般税率。……税号9903.01.25、9903.01.35、9903.01.39和9903.01.43-9903.01.76中规定的产品应继续受到适用于此类产品的反倾销、反补贴或其他关税、税款、费用、征收和收费，以及这些品目征收的额外从价税率。https://public-inspection.federalregister.gov/2025-06063.pdf. 

[12] Import Regulation With Reciprocal Tariffs; Rectification of Trade Practices Contributing to Large and Persistent Annual U.S. Goods Trade Deficits (EO 14257)，https://public-inspection.federalregister.gov/2025-06063.pdf.

[13] （v）（i）：除税号9903.01.26-9903.01.33、税号9903.01.34和本注释第（v）（ii）至（v）（xii）中规定的情况，抵达美国的人的随身行李中包含的个人使用产品，税号9903.01.25、9903.01.35、9903.01.39和9903.01.43-9903.0.1.76对所有进口产品征收额外的从价税率外。尽管本分章注1有规定，但所有受这些税号征收的额外的从价税率约束的产品也适用于关税表第1章至第97章的所有子目征收的一般税率。除本注释第（v）（ii）至（v）第（xii）小节规定外，所有受这些品目征收的额外从价税率约束的产品也应缴纳本分章或第99章第四分章规定的任何额外关税。根据关税表总注释3（c）（i）有资格获得特殊关税待遇的产品，或根据第99章第二分章有资格获得临时免税或减税的产品，应适用这些品目规定的额外从价税率。

根据美国海关与边境保护局（“CBP”）的适用规定，这些品目征收的额外关税不适用于根据关税表第98章的规定正当申报入境的货物，只要CBP同意根据该规定入境是适当的，但根据税号9802.00.80；以及税号9802.00.40、9802.00.50和9802.00.60入境的货物除外。对于税号9802.00.40、9802.00.50和9802.00.60，额外关税适用于这些税号所述的维修、改造或加工的价值。对于税号9802.00.80

如前所述，额外关税适用于在国外组装的物品的价值，减去美国此类产品的成本或价值。

税号9903.01.25、9903.01.35、9903.01.39和9903.01.43-9903.01.76中规定的产品应继续受到适用于此类产品的反倾销、反补贴或其他关税、税款、费用、征收和收费，以及这些品目征收的额外从价税率。

（ii）税号9903.01.30仅涵盖受美国管辖的人捐赠的用于缓解人类痛苦的物品，如食品、服装和药品，除非总统确定此类物品捐赠（A）将严重损害其处理根据《美国法典》第19篇第1701节宣布的任何国家紧急状态的能力，（B）是对拟议的接受者或捐赠者的胁迫的回应，或（C）将危及正在参与敌对行动或情况明确表明即将参与敌对行动的美国武装部队。

（iii）根据税号9903.01.32、9903.01.25、9903.01.35、9903.01.39和9903.01.43-9903.01.76征收的额外关税不适用于《美国统一关税表》以下子目中的产品……

（iv）根据税号9903.01.26、9903.01.25征收的额外关税不适用于加拿大的任何产品，包括根据《美加墨贸易协定》免税进口的加拿大产品，包括《美国统一关税表》第98章第XXIII分章和第99章第XXII分章规定的任何待遇。

（v） 根据税号9903.01.27、9903.01.25征收的额外关税不适用于墨西哥的任何产品，包括根据《美加墨贸易协定》免税进口的墨西哥产品，包括《美国统一关税表》第98章第二十三分章和第99章第二十二分章。

（vi）税号9903.01.25、9903.01.35、9903.01.39和9903.01.43-9903.01.76征收的额外关税不适用于税号9903.81.87和9903.81.88规定的钢铁产品。

（vii）税号9903.01.25、9903.01.35、9903.01.39和9903.01.43-9903.01.76征收的额外关税不适用于税号9903.81.89、9903.81.90、9903.81.95、9903.81.02和9903.81.93规定的衍生钢铁产品。

（viii）税号9903.01.25、9903.01.35、9903.01.39和9903.01.43-9903.01.76征收的额外关税不适用于税号9903.85.02规定的铝产品。

（ix）税号9903.01.25、9903.01.35、9903.01.39和9903.01.43-9903.01.76征收的额外关税不适用于税号9903.85.04、9903.85.07、9903.85.008和9903.85.09规定的衍生铝产品。

（x） 税号9903.01.25、9903.01.35、9903.01.39和9903.01.43-9903.01.76规定的额外关税不适用于税号9903.94.01和9903.94.03中规定的乘用车（轿车、运动型多功能车、跨界多用途车、小型货车和货车）和轻型卡车。

（xi）税号9903.01.25、9903.01.35、9903.01.39和9903.01.43-9903.01.76规定的额外关税不适用于税号9903.94.05中规定的乘用车部件（轿车、运动型多用途车、跨界多用途车和货车）和轻型卡车部件。

（xii）税号9903.01.25、9903.01.35、9903.01.39和9903.01.43-9903.01.76征收的额外关税不适用于物品中的美国成分，前提是根据《美国法典》第19卷第1401a节确定的物品完税价格的至少20%是美国原产成分，符合税号9903.01.34。为进一步明确，对于至少20%的完税价格源自美国的物品，根据税号9903.01.34、9903.01.25、9903.01.35、9903.01.39和9903.01.43-9903.01.76征收的额外关税，仅适用于物品中非美国成分。税号9903.01.34仅涵盖该税号所述物品的美国成分。“美国成分”一词是指完全获得、完全生产或在美国发生了实质性的转变。

（xiii）税号9903.01.25不适用于以下国家的产品，这些产品在美国东部夏令时间2025年4月9日凌晨12:01或之后进入消费或从仓库提取用于消费的，并且在美国东部夏令时间2025年4月9日凌晨12:01之前以最终运输方式过境……

[14] 商务部新闻发言人就中方在世贸组织起诉美“对等关税”措施答记者问，https://www.mofcom.gov.cn/syxwfb/art/2025/art_c5c4015eaecb4522961729af1cf97a1e.html。

[15] 针对加拿大的非法药物问题的第14193号（Imposing Duties To Address the Flow of Illicit Drugs Across Our Northern Border）、第14197号（Progress on the Situation at Our Northern Border）、和第14231号行政令（Amendment to Duties To Address the Flow of Illicit Drugs Across Our Northern Border）；针对墨西哥非法药物和非法移民的第14194号（Imposing Duties To Address the Situation at Our Southern Border）、第14198号（Progress on the Situation at Our Southern Border）、和第14227号行政令（Amendment to Duties To Address the Situation at Our Southern Border）。

[16] 对于符合USMCA原产地规则的汽车，进口商可通过提交文件，说明每款进口至美国的汽车中的美国成分的金额，使25%的从价税仅适用于其非美国成分的价值；而对于汽车零部件，25%的从价税暂不适用，直到美国商务部和CBP在协商后制定了对非美国成分征税的程序。