引言

德国地处欧洲中部，人口规模和经济总量均位列欧盟首位，是欧洲第一大市场和最大经济体，更是全球主要发达国家和工业强国之一。根据世界银行数据统计，德国2023年人口达8328万[1],GDP达4.525万亿美元，全球排名第三，仅次于美国和中国[2]，足见德国经济实力的强劲。

德国工业基础雄厚，服务业发达，经济体系完备且门类齐全。汽车及配件、机械设备制造、电子电气、化学制药四大支柱产业，在全球市场中占据领先地位。德国也是热门的对外投资目的地，2023年，德国成功吸引外商投资项目1759个，承诺资金348亿欧元，较2022年增长超过三分之一[3]，其中中国以200个项目的数量位列第三。根据统计数据，中国企业对于德国的投资兴趣显著增加，同比增长近42%，并且在可再生能源领域的投资大幅增长，体现了中国企业在德国投资的巨大潜力。[4]基于此，本文将对德国外商投资的基本制度进行介绍，帮助投资者了解德国投资环境，助力投资项目合法合规进行。[5]

一、外商投资审查

在德国投资的外国企业和本国企业原则上受到同等待遇，目前，德国明确禁止投资者进入的领域只有建设和经营核电站及核垃圾处理项目（根据德国《和平利用核能及核能风险保护法》）。[6]同时，德国通过《对外贸易与支付法》（Foreign Trade and Payments Act）和《对外贸易与支付条例》（Foreign Trade and Payment Ordinance）构建起了外商投资审查制度的基本框架以保护国家安全、公共利益及经济主权，由联邦经济和气候保护部（以下简称“BMWK”）主管。近来，受欧盟加强外国投资审查趋势的影响，构建起德国外商投资审查框架的《对外经济法》和《对外经济条例》分别于2024年2月及12月进行了修订，扩大了德国外商投资审查的范围。即便是德国境内的交易，但如果收购方由外国人或外国企业直接或间接控制，也会涉及到德国的外商投资审查的管制范围，简而言之，德国的外商投资审查愈发严格，部分中国企业在德国的收购项目遭到禁止。因此，了解德国外商投资审查制度显得尤为重要。

目前德国对于外商投资审查主要集中于收购，而不包括绿地投资。[7]收购指外国投资者直接或间接取得德国目标公司的控制权，包含对股份、资产的收购。相对应的外商投资审查分为跨行业审查（Cross-sectoral assessment）及特定行业审查（Sector-specific assessment），其在适用对象、审查行业、保护利益等方面存在不同：

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《对外贸易与支付条例》也对两种审查的门槛通过表决权加以规定：

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审查可由企业申报启动，也可由BMWK依职权发起。其中，特定行业审查[14]及跨行业审查中的关键基础设施及关键行业审查[15]施加了强制申报的义务。投资者需要主动进行申报，否则将面临处罚。此外，跨行业审查中涉及的其他公司收购交易则无须强制申报，投资者可自愿申报。为最大化项目交易的安全与稳定性，不负有申报义务的投资者也可主动进行申报，尽可能规避收购交易中的风险。

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在审查的程序方面，审查均分为两个初步审查和深度审查两个步骤。首先，由BMWK进行初步审查。如果BMWK未能在2个月内启动深度审查程序，则视为批准交易进行。[18]如果BMWK决定进行深度审查，则将在2个月初步审查的时限基础上再获得4个月的审查时间。如存在事实或法律方面的特殊困难，BMWK有权将该程序时限再延长3个月。对于国防利益有特殊影响的交易，还可能再被延长1个月。[19]此外，如果涉及补充材料等情况，时限的计算将暂停。[20]

在审查结束后，BMWK可就强制申报的收购发放合格证书（Certificate of clearance）[21]，就自愿申报的收购颁发无异议证书（Certificate of non-objection）[22]或对收购作出禁止或限制。如果BMWK未能满足相应审查时限启动调查程序，则视为颁发了无异议证书或合格证书。[23]

根据我们的经验，外商投资审查的时间可能较长。投资者应当预留充足的时间，防止耽误项目进度。

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目前德国外商投资审查日趋严格，并存在改革的态势，我们也建议投资者密切关注监管动态，确保投资项目合法合规进行。

二、反垄断审查

在德国进行外商投资，还可能受到反垄断法方面的限制，相关事宜由德国联邦反垄断局（Bundeskartellamt）负责。根据德国《反限制竞争法》（Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen），“经营者集中”包含以下类型[24]：

• 收购另一家企业的全部或大部分资产；

• 直接或间接取得对另一家或多家企业的全部或部分的控制权；

• 取得另一家企业的股份，使其持有达到该企业25%或50%的股权或表决权；

• 基于其他方式能够直接或间接对另一家企业施加竞争方面重大影响力。

触发经营者集中审查的标准主要与营业额相关，包括但不限于以下情形[25]：

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投资者在德国开展外商投资前，务必对交易是否构成“经营者集中”进行全面评估，并精准测算相关营业额数据，以判断是否触及审查标准。建议提前咨询专业的法律顾问，充分了解德国联邦反垄断局的审查流程与要点，妥善规划投资方案。

三、《外国补贴条例》之相关政策

以上制度解读主要聚焦于德国国内的相关法规政策，但由于德国是欧盟成员国，受到欧盟统一政策的影响，因而考虑在德国投资的企业与个人绝不能忽视欧盟的监管动态。本文将重点介绍于2023年7月12日正式实施的欧盟《外国补贴条例》（FSR）：《外国补贴条例》旨在应对非欧盟国家公共机构提供的补贴对欧盟市场造成的扭曲效应，以确保在欧盟市场运营的所有企业处于公平竞争的环境，对包括中国企业在内的所有非欧盟企业在欧盟的投资经营活动产生了深远影响。[26]目前已出现多起针对中国企业的调查，为中国企业敲响了警钟。[27]

根据FSR，欧盟委员会调查和纠正外国补贴影响有三项工具：

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1.申报门槛

就“经营者集中”而言，《外国补贴条例》作出如下定义：

• 两个或两个以上先前独立的经营者或经营者的组成部分的合并；

• 已经控制至少一个经营者的一个或多个人，或者一个或多个经营者，无论是通过购买证券或资产，还是通过合同或任何其他方式，直接或间接控制一个或多个其他经营者的全部或部分；

• 设立合资企业，且其持续履行一个自治经济实体全部职能。

当合并企业/被收购企业/合资企业在欧盟境内营业额不少于5亿欧元且全部参与集中的经营者在申报前三个财务年度合计被授予的第三国财政支持金额不少于5000万欧元时，企业需要在交易签约后、交易交割前向欧盟委员会申报。

就公共采购程序而言，其被定义为《外国补贴条例》第2条第3款规定的合同授予程序。当参与投标的经营者及其相关主体在申报前三个财务年度被授予的合计财政资助超过400万欧元，且满足以下一种条件时，需要进行申报：

• 单个公共采购项目、采购框架协议或动态采购程序中的一项具体采购预估不含增值税总价值达到或超过2.5亿欧元；

• 分段招标情况下，公共采购预估不含税总价值达到或超过2.5亿欧元且经营者参与投标标段总价值达到或超过1.25亿欧元。

  
  

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在确认相应申报门槛时，有必要对相应概念进行厘清，其中最关键的便是“第三国财政支持”的概念：若第三国直接或间接提供财政资助，使在欧盟内部市场从事经济活动的企业受益，且在法律上或事实上仅限于一个或多个企业或行业，则视为存在“第三国财政支持”。财政支持类型包含资金或负债的转让、对本应征收收入的豁免、提供或采购货物和服务、授予特殊或排他性权利等。

 “第三国”不仅包括中央和各级政府机关，还涵盖行为可归因于第三国的公共机构和私人实体。根据实践经验，欧盟委员会重点考察政府对相关主体的控制权及公共政策目标执行情况来认定是否“可归因于”国家。国有政策性银行、商业银行、政府投资基金及国有企业等的资金支持都可能被认定为“第三国财政支持”。因而投资者应当注意全面考察财政支持的来源，以应对实践中较为灵活的判定。

此外，应当注意的是，即使未达到主动申报的相应门槛，企业仍然可能受到欧盟委员会依职权发起的审查。《外国补贴条例》赋予了欧盟委员会基于自身判断和信息主动启动调查的权利，且没有明确的调查时间限制，仅规定欧盟委员会应当“尽可能在深入调查开始后的18个月内通过决定”。因而只要是在欧盟监管范围的企业，都要做好应对外国补贴审查的准备，且所耗费的时间存在不确定性。

2.申报流程

若企业落入需要申报的范围，则需要了解向欧盟委员会进行申报的流程，注意审查所需要的时间，防止耽误项目进度。此外，申报者可考虑在正式申报前与欧盟委员会进行充分沟通，防止因材料不完整等原因耽误审查进度。

首先应当确认申报的主体：经营者集中申报由合并各方共同申报或取得控制权的经营者申报；公共采购投标中，单个经营者投标由其申报，团队投标由牵头经营者申报。审查均分为初步审查和深入审查两个阶段，其具体时限规定如下：

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在对外国补贴的具体审查中，欧盟委员会采取实质性测试的标准，一般包含以下审查内容：

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审查结束后，欧盟委员会将作出决定，包括无异议决定（no objection decision）、附有补救性措施的决定（decision with redressive measures）、附有承诺的决定（decision with commitments）和禁止集中/合同授予的决定（decision prohibiting a concentration/award of contract），其对应情形如下：

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其中，补救性措施和承诺可能涉及以下内容：

(a) 除欧盟法律已经规定开放外，在公平、合理和非歧视的条件下，开放通过扭曲内部市场的外国补贴获得或支持的基础设施，包括研究设施、生产能力或关键设施；

(b) 减少产能或市场存在，包括通过临时限制商业活动的方式；

(c) 避免进行某些投资；

(d) 在公平、合理和非歧视的条件下，许可通过外国补贴获得或开发的资产；

(e) 公布研发成果；

(f) 剥离某些资产；

(g) 要求相关企业解除所涉及的集中；

(h) 偿还外国补贴，包括适当的利息；

(i) 要求相关企业调整其治理结构。

企业申报过程中应当注意相关要求，确保申报合法合规的进行，并在审查结束后遵循欧盟委员会的决定。若企业存在应报未报、提供不准确信息、违反附加限制性条件或临时措施等行为，将面临严厉处罚，如应报未报最高可处相关经营者上一年度营业额10%的罚款。若企业拒绝配合欧盟委员会的审查，未能及时提供相应材料，欧盟委员会可采取停钟（暂停计算法定审查时限）、罚款或基于现有事实作出决定等措施，可能给企业带来较为不利的后果。

3. 对中国企业的影响与应对建议

《外国补贴条例》自实施以来，对中国企业在欧盟的投资并购和公共采购活动产生了显著影响。该条例不仅增加了企业的合规成本，还提高了投资风险。中国企业需投入更多资源进行补贴申报与合规审查，包括详细梳理自身及关联方在全球范围内的财政资助情况。这不仅增加了运营成本，还提高了管理难度。同时，欧盟委员会在审查过程中拥有较大的调查权力，且对中国企业关注度较高。这可能导致企业在投资决策和项目进度方面受到影响，甚至可能因不合规而面临高额罚款。

基于此，我们特别提示意图在德国进行投资的中国企业密切关注欧盟委员会在《外国补贴条例》实施方面的最新动态，欧盟委员会于今年3月5日发布公告，就即将出台的《外国补贴条例》实施指南征求意见。这也是在2026年1月13日之前发布该指南的第一步。[28]其次，企业需对内部进行风险评估，梳理接受财政支持的情况，提前准备相关材料，确保自身活动符合欧盟监管要求。特别是对于过去三年内获得的财政资助，企业应进行详细记录和评估。

在投资并购或参与公共采购项目前，投资者应主动与欧盟委员会进行沟通，确保申报文件完整准确，展示企业积极合规的态度，争取有利的审查结果，同时在调查过程中保持配合，提供真实信息，避免因不合作导致更严厉处罚，如最高可达上一年度营业总额10%的罚款。

结语

基于德国的外商投资审查制度及欧盟《外国补贴条例》的影响，中国企业在德国投资面临一系列挑战。中国企业应当重视以上风险，提前做好准备，加强合规管理，积极应对审查及监管要求，通过加强合规管理、优化投资策略和积极沟通协调等措施，在欧盟市场中更好地应对法律和监管防线，确保经营活动的顺利进行。同时，相关企业也应关注德国与欧盟政策变化趋势，借助专业法律和咨询服务，提升自身在复杂国际投资环境中的竞争力和抗风险能力。

[注] 

[1]参见世界银行数据：https://data.worldbank.org/indicator/SP.POP.TOTL?locations=DE，访问时间2025年3月11日。本文的部分英文素材由德国Gleiss Lutz律所提供。

[2]参见世界银行数据：https://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.MKTP.CD?most_recent_value_desc=true，访问时间2025年3月11日。

[3]参见商务部《对外投资合作国别（地区）指南-德国-2024版》：https://www.mofcom.gov.cn/dl/gbdqzn/upload/deguo.pdf，访问时间2025年3月18日。

[4]参见德国联邦外贸与投资署：https://www.gtai.de/cn/meta/press/fdi-report-2023-1771486，访问时间2025年3月11日。

[5]本篇文章的部分英文素材由德国Gleiss Lutz律所提供和支持。

[6]参见商务部《对外投资合作国别（地区）指南-德国-2024版》：https://www.mofcom.gov.cn/dl/gbdqzn/upload/deguo.pdf，访问时间2025年3月18日。

[7]参见德国联邦经济和气候保护部：https://www.bmwk.de/Redaktion/EN/FAQ/Aussenwirtschaftsrecht/faq-aussenwirtschaftsrecht.html，访问时间2025年3月21日。

[8]参见《对外贸易与支付条例》55（1）&（2）条。

[9]参见《对外贸易与支付条例》60（1）条。

[10]参见《对外贸易与支付条例》55a（1）条，涉及能源、信息技术与电信、医疗、水、食品、金融保险等领域。

[11]参见《对外贸易与支付条例》60（1）条，涉及军事装备、国防技术、IT等。

[12]参见《对外贸易与支付条例》第 55a (1) 条第 1 至 7 款所述公司。

[13]参见《对外贸易与支付条例》第 55a（1）第 8 至 27 款所述公司。

[14]参见《对外贸易与支付条例》60（3）条。

[15]参见《对外贸易与支付条例》第 55a（4）条。

[16]参见《对外贸易与支付条例》第 55a (1) 条第 1 至 7 款所述公司。

[17]参见《对外贸易与支付条例》第 55a（1）第 8 至 27 款所述公司。

[18]参见《对外贸易与支付条例》第58（2）条。

[19]参见《对外贸易与支付法》第14a（4）条。

[20]参见《对外贸易与支付法》第14a（6）条。

[21]参见《对外贸易与支付条例》第58a（1）条。

[22]参见《对外贸易与支付条例》第58（1）条。

[23]参见《对外贸易与支付条例》第58（2）条。

[24]参见《反限制竞争法》第37条。

[25]参见《反限制竞争法》第35条。

[26]参见欧盟委员会：https://competition-policy.ec.europa.eu/foreign-subsidies-regulation_en，访问时间2025年3月12日。

[27]如针对中国国有机车制造企业参与保加利亚电动机车公共采购招标项目的深入调查等，参见欧盟委员会：https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_24_887，访问时间2025年3月20日。

[28]参见中国国际贸易促进委员会：https://www.ccpit.org/belgium/a/20250307/202503076jrc.html，最后访问时间2025年4月28日。