一、背景

2023年8月9日，拜登总统签署《关于解决美国对受关注国家的特定国家安全技术和产品投资的行政令》（“第14105号行政命令”）。

2024年10月28日，美国财政部正式发布限制美国企业对华投资的《关于美国在受关注国家的特定国家安全技术和产品领域投资的规定》（“最终规则”），以执行第14105号行政命令，最终规则于2025年1月2日起生效。

2025年12月18日，特朗普总统签署《2026财年国防授权法案》（National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2026 , "NDAA 2026"），使其成为法律。其中，第LXXXV编《全面对外投资国家安全法》在法律层面为美国财政部进一步扩展现行对外投资限制框架提供了明确授权。

本文将分为上、下两篇，上篇着重于介绍美国现行对外投资限制框架，下篇则重点介绍《2026财年国防授权法案》中涉及对现行对外投资限制框架的修改内容、与最终规则的对比，以及对受到美国对外投资限制的主体在华投资的应对措施及建议。

二、现行美国对外投资限制框架

受最终规则规管的受覆盖交易（covered transactions）需在以下各个维度均落入规管范围：

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1、最终规则限制或禁止美国主体与受覆盖的外国主体（covered foreign person）进行受限制交易类型。具体而言，受覆盖的外国主体指从事或直接或间接地控制从事受限制行业的受关注国家主体；美国主体包括美国人士（U.S. person）及其控制的外国主体（controlled foreign entity）。

2、目前最终规则中受限制行业为半导体和微电子、量子信息技术和人工智能，NDAA 2026授权美国财政部后续制定规定，将受限制行业延伸至高性能计算与超级计算，以及高超音速系统。

3、就“受关注国家（country of concern）”而言，截至本文发表之日，最终规则中“受关注国家”仅包括中国大陆地区、香港特别行政区以及澳门特别行政区。NDAA 2026授权美国财政部后续制定规定，将受关注国家进一步延伸至古巴、伊朗、朝鲜、俄罗斯以及委内瑞拉。

4、最终规则采取“申报+禁止”的监管模式，将受覆盖交易分为两类：

(1) 第一类：需要申报的交易（notifiable transactions）：当一项受覆盖交易属于需要申报的交易时，投资者应在交割完成后30天内提交申报。

(2) 第二类：禁止的交易（prohibited transactions）：如果一项受覆盖交易属于禁止的交易，则投资者将被禁止从事相关交易，并应采取一切合理措施，阻止其控制的企业从事禁止的交易。同时，投资者也不得“在明知的情况下指示”（knowingly direct）其他人士从事禁止的交易。

5、美国财政部有权对其认为可能威胁美国国家安全的交易进行事后审查和干预，违反最终规则的美国主体存在受到行政处罚和/或刑事处罚的风险。

需要注意的是：

1、根据最终规则，美国财政部没有义务对每一项受覆盖交易进行事先审查，投资者需自行判断拟定交易是否属于需要申报的交易或禁止的交易。同时，美国财政部有权对其认为可能威胁美国国家安全的交易进行事后审查和干预。

2、最终规则对2025年1月2日前生效的受覆盖交易不具有追溯力。

三、最终规则项下“受覆盖交易”的范围

1、受限制的交易方

1.1 “美国主体”——什么样的投资者受限？

最终规则旨在限制或禁止美国人士及其控制的外国主体的特定对华投资活动，最终规则中“美国人士”的定义包括：

(1) 美国自然人：包括美国公民、合法永久居民，及任何不是美国公民或永久居民，但位于美国境内的个人（any person in the United States）也被视为“美国人士”。

(2) 美国实体：包括根据美国法律或美国境内任何司法管辖区的法律设立的实体。这涵盖了在美国境内注册成立的公司、合伙企业、信托等组织形式的实体，以及它们的外国分支机构。

最终规则中，“美国人士控制的外国主体”包括：

(1) 美国人士（直接或间接、单独或合计）持有外国实体超过半数的表决权股份，或对董事会拥有过半数的表决权；以及

(2) 任何美国人士作为普通合伙人（GP）或管理人的基金，以及美国人士担任投资顾问的集合投资基金（pooled investment fund）。

需要注意的是：

(1) 如果一家中国公司的创始人拥有美国国籍或者是美国永久居民，那么这位创始人将构成“美国人士”，并且，该中国公司将构成“受美国人士控制的外国主体”，因而需要遵守最终规则的投资限制，该中国公司在中国的展业（设立子公司、合资公司、分支机构和其他落入受限制交易的对外投资）存在进一步限制。

(2) “美国人士”的范围包括“位于美国境内的个人”，严格意义而言，包括因在美国过境而短暂停留期间的自然人。对此，美国财政部在最终规则中解释，因为：

(a) 与第14105号行政命令所使用的表述保持一致；

(b) 尽管非美国公民或美国永久居民，该等自然人在美国期间可以积累知识、经验、人脉以及其他无形资产，并对受覆盖的外国主体带来利益。并且，虽然自然人可能因在美国过境停留期间落入“美国人士”的范围，但在过境停留美国期间拟定参与可能触发受覆盖交易的情形不太可能频繁出现，并可以通过预先规划来处理。

(3) 基于美国财政部的说明，我们理解，根据最终规则，即使自然人仅在美国境内短暂停留，也会在停留期间成为“美国人士”，该等自然人所控制的非美国实体亦会相应成为“受美国人士控制的外国主体”，并落入最终规则的规管范围。

1.2 “受覆盖的外国主体（covered foreign person）”——什么样的交易相对方受到限制？

最终规则中将“受覆盖的外国主体”定义为从事涉及受覆盖的国家安全技术和产品（covered national security technologies and products）活动的受关注国家主体，主要包括三类，分别是：

(1) 从事受限制行业的受关注国家主体，具体包括：

(a) 受关注国家公民或永久居民（但美国公民或美国永久居民除外）；

(b) 主要营业地、总部在受关注国家或根据受关注国家法律设立的实体；

(c) 受关注国家政府[1]或其直接或间接持有50%或以上股权、表决权或董事会表决权，或以任何其他方式拥有控制该实体的管理、决策方向权力的实体（无论是否设立在受关注国家）；

(d) 上述(a)、(b)、(c)中的主体单独或合计、直接或间接持有50%或以上股权、表决权或董事会表决权的实体（无论是否设立在受关注国家）；

(e) 上述(d)中的主体单独或合计、直接或间接持有50%或以上股权、表决权或董事会表决权的实体（无论是否设立在受关注国家）。

(2) 直接或间接持有从事受限制行业的受关注国家主体的董事席位、表决权、股权，或通过合同安排（包括VIE架构）有权指示从事受限制行业的受关注国家主体的管理或政策的主体，且该主体：

(a) 从一个或多个从事受限制行业的受关注国家主体中获得的营收或净收入（从每个主体每年获得的营收或净收入不得低于5万美金）占其整体营收或净收入的50%以上（单独或合计）；或

(b) 通过一个或多个从事受限制行业的受关注国家主体产生的资本支出或运营支出（从每个主体每年产生的其资本支出或运营支出不得低于5万美金）占其整体资本支出或运营支出的50%以上（单独或合计）。

(3) 如任何受关注国家主体与美国主体共同设立从事受限制行业的合资公司的，则该等参与合资公司的受关注国家主体也将受到最终规则规管。

2、受限制行业——什么样的行业受限？

最终规则的确定将限制美国主体对半导体和微电子、量子信息技术和人工智能三个行业中的主体进行受限制交易，具体而言，受限制行业及其禁止性/申报门槛如下：

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需要注意的是：

针对人工智能行业的受覆盖交易，

(1) 需要申报的交易门槛：以10^23的运算训练标准作为门槛事实上会涵盖迄今为止已发布的大模型中，规模和能力较为低端的人工智能系统。但最终规则并未明确如何界定AI模型训练算力的范围。

(2) 进一步明确“开发”：最终规则进一步明确，这些受关注国家主体（或特定合资企业）应当切实从事开发活动才会落入需要申报的或禁止的交易，但包括参与任何在批量生产之前的阶段，如设计或实质性修改用于由数据系统、软件、硬件、应用程序、工具或实用程序在全部或部分中操作所使用的第三方AI模型或机器系统等。

(3) 内部、非商业用途原则上不会触发：最终规则强调，仅为自身内部的非商业用途（例如，不用于销售或对外许可之用途）定制、配置或微调第三方AI模型或机器系统的行为，不会因此触发相关交易的申报或禁止要求，除非该内部、非商业用途系用于政府情报、大规模监控或军事目的，或用于数字取证工具、渗透测试工具或机器人系统的控制。

3、受限制的交易类型

(1) “受限制交易”——什么类型的交易受限？

受限制交易的范围包括美国主体通过各种方式直接或间接投资受覆盖的外国主体的交易，且没有基于持股比例或表决权的明确标准，包括：

(a) 股权投资：认购受覆盖的外国主体的股权或者潜在股权权益（contingent equity interest）；

(b) 债转股：向受覆盖的外国主体提供可转债或类似债务融资安排；

(c) 或有权益转换：将2025年1月2日及之后取得的或有权益或可转债转换为受覆盖的外国主体的股权；

(d) 新建绿地投资或其他企业扩张：在中国收购、租赁或者以其他方式开发业务、土地或者其他资产，且美国主体在开展此类收购、租赁或者以其他方式实施开发时知悉其将导致: (i) 设立受覆盖的外国主体；或者(ii) 导致受关注国家主体从事特定受限制行业；

(e) 与受关注国家主体成立合资企业：与受关注国家主体组建合资企业（无论该合资企业位于何处），且美国主体加入该合资企业时知悉其从事/计划从事特定受限制行业；

(f) 作为有限合伙人（LP）或者同等身份投资于非美国的集合类投资基金的投资类交易：前提是该美国LP在投资基金时，已知悉该基金很可能会参与受覆盖交易，且该基金随后进行了该等交易。

需要注意的是：

(a) 对于转换或有股权利益构成受限制交易的情形，最终规则明确只有该等或有股权利益系美国主体在2025年1月2日及以后取得的才落入受限范围。基于这一澄清，若美国主体在2025年1月2日之前即已取得受覆盖的外国主体的或有股权（例如期权），则即便在2025年1月2日之后转换该等或有股权也不会落入受限制交易范围。

(b) 此外，最终规则禁止美国主体为了规避监管而在“明知”的情况下指示（knowingly direct）非美国主体进行禁止的交易。在明知的情况下指示是指美国主体有权单独或作为团体的一部分代表非美国主体做出或实质上参与决定（如果美国主体在非美国主体中担任高管、董事、高级顾问或拥有其他高级权力，则被视为其拥有该权力），并且行使该权力来指导、命令、决定或批准非美国主体进行交易。但最终规则也强调，虽然美国主体拥有该权力，如果其在相关的交易中已回避以下所有事项，则不被视为其行使了该权力：

• 参与与交易有关的正式审批和决策过程，包括提出建议；

• 审查、修订、评论、批准和签署相关交易文件；以及

• 参与与投资标的（或交易对手方，例如合资方）的谈判。

(2) 例外情形

最终规则中载明以下类型的交易不属于受限制交易：

(a) 公开交易证券：美国主体对受覆盖的外国主体公开交易的证券或者注册的投资公司发行的证券的投资，例如指数基金、共同基金或者交易所交易基金。

(b) 特定LP投资：

• 美国主体作为LP，对非美国的风险投资基金、私募股权基金、组合型基金（FoF）或者其他集合类投资基金的承诺出资额为200万美元及以下；或者

• 美国主体已经通过合同约定保证其出资不会被此类基金用于受限制行业。

(c) 衍生证券：美国主体对某些衍生证券的投资，该衍生品投资不会授予任何收购股权、与股权有关的任何权利或者任何受覆盖的外国主体的资产的权利。

(d) 全资收购：美国主体完全收购受覆盖的外国主体的所有权，以使得其不构成受覆盖的外国主体。

(e) 公司内部交易：用于支持不属于受限制行业运营，或者用于维持2025年1月2日之前从事的受限制行业持续运营的美国主体与其控制的外国主体之间的内部交易。

(f) 规则生效之前达成的资本承诺：履行2025年1月2日之前达成的具有约束力的、未催缴的资本承诺的交易[4]。

(g) 股权激励：美国主体以股权奖励或授予、或购买受覆盖的外国主体股权的期权的形式作为雇佣报酬，或行使此类期权，即包括“受覆盖的外国主体授予美籍员工股权及期权激励+美籍员工行使股票期权”两种情况。

(h) 银团债务融资：当美国主体作为贷款银团的成员，在违约时获得受监管外国个人的投票权，并且该美国主体不能对债务人采取任何行动，也不是银团代理人。

(i) 第三国措施：若美国财政部长确定该国或地区正在解决与对外投资相关的国家安全问题，并且该交易属于该国或地区的行动可能充分解决相关的国家安全问题的类型，则此类交易可能会属于例外情形。

(j) 国家利益豁免：美国财政部长可在与其他联邦机构负责人协商酌情确定某些特定交易不受到禁止/限制措施的约束。

需要注意的是：

(a) 如美国主体通过上述第(a)-(c)项类型交易获得超出一般少数股东保护之外的权力，则该等交易不属于例外交易。根据最终规则，少数股东保护相关权力包括：

• 防止标的公司出售或质押全部或几乎全部资产，或自愿申请破产或清算的权力；

• 防止标的公司与主要投资者或其关联公司签订合同的权力；

• 防止标的公司为主要投资者或其关联公司担保的权力；

• 为反稀释而购买标的公司股权的权力；

• 防止改变少数投资者所持有的特定类别股份的现有法律权利或优先权的权力；

• 防止修改标的公司的公司章程、组成协议或其他组织文件中涉及前述事项的权力。

(b) 针对美国人士与其控制的外国主体之间的可能构成受覆盖交易的交易，最终规则明确如果该等交易是为了支持其控制的外国主体在2025年1月2日之前已经在从事的受限制行业活动，则该等交易属于受覆盖交易的例外。这一澄清有助于降低目前在受限制行业已经接受美国人士投资或由美国人士控制的中国企业继续从事现有业务受到的影响。

4、法律责任

根据最终规则，违法行为的最高行政处罚为377,700美元[5]（每年根据通货膨胀进行调整）或违法行为交易价值的两倍（以较高者为准）；刑事处罚为至高1,000,000美元和/或20年监禁。

另外，美国财政部长可以与其他行政机构负责人协商，要求被禁止交易属无效、失效或者以其他方式强制撤资。

下期预告

我们将在《美国对外投资限制框架及<2026财年国防授权法案>最新进展》下篇中进一步介绍美国《2026财年国防授权法案》中关于进一步扩展现行对外投资限制框架的内容，并对受到美国对外投资限制的主体提出在华投资的应对措施及建议。

[注]

[1]包括其政治分支、政党、机构或其下属单位，任何代表或为中国政府行事的人员。

[2]例如武器瞄准、目标识别、战斗模拟、军事车辆或武器控制、军事决策、武器设计（包括化学、生物、放射性或核武器）或战斗系统后勤和维护等。

[3]例如通过整合挖掘文本、音频或视频、图像识别、位置跟踪或秘密监听设备等特征。

[4]根据美国财政部的解释，本条“具有约束力的、未催缴的资本承诺”仅包括美国主体对投资基金或类似投资实体作出的资本承诺。如美国主体与从事受限业务的标的企业在1月2日前签订的具有约束力的协议但在1月2日后才进行交割的，需要受限于最终规则的规制。

[5]2025年1月更新。