引子

2026年3月12日，十四届全国人大四次会议表决通过了《中华人民共和国生态环境法典》。《生态环境法典》将自2026年8月15日起施行，届时，《中华人民共和国环境保护法》这部环境法领域的综合性基本法以及《环境影响评价法》等9部单行法将同时废止。与法典配套的相关司法解释的清理修订、起草工作已在进行中。

《生态环境法典》在系统整合现行法律的同时，对于各项制度作出了重大修订。本文将从生态环境损害赔偿诉讼的受理范围这一点切入，具体谈谈法典的编纂和施行对于环境资源司法制度的影响。

我国环境资源司法制度发展至今，基于法典施行前的现行法，已形成了以环境资源刑事、民事、行政三大基本案件类型以及环境公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼两大新案件类型为架构的环境资源案件范围，为环境资源相关权益的救济提供了较为完备的制度体系。

在“公益诉讼”大类项下，两大案件类型“生态环境损害赔偿案件”与“环境污染/生态破坏民事公益诉讼”均旨在救济生态环境公共利益，但两者在起诉主体、诉前程序、受理范围上存在显著差异，体现出两者保护法益的机制与侧重有所不同。其中就受理范围而言，如下图所示，环境民事公益诉讼相对于生态环境损害赔偿诉讼的受理范围更广：前者不仅针对已经造成实质损害后果的行为，还包括具有造成损害重大风险的行为[1]；而后者以列举方式明确规定了几类法定起诉情形，详见后文阐述。

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一、现行法律规定解析

在现行法律体系中，生态环境损害赔偿诉讼的受理范围由《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》（2020修正）（以下简称“《若干规定》”）第一条及其所引致的关联法条共同规定，形成了一套相对明确的规范框架。

《若干规定》第一条规定，省级、市地级人民政府等适格原告可以针对较大及以上级别的突发环境事件、在国家和省级主体功能区规划中划定的重点生态功能区和禁止开发区发生的环境污染和生态破坏事件以及发生其他严重影响生态环境后果的行为，提起生态环境损害赔偿诉讼。《若干规定》第五条规定只有赔偿权利人提交了其提起诉讼符合第一条规定情形之一的证明材料时，人民法院才能够登记立案。在此基础上，多省实施方案对此类诉讼的适用范围作出具体规定。

《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》（2020修正）

第一条 具有下列情形之一，省级、市地级人民政府及其指定的相关部门、机构，或者受国务院委托行使全民所有自然资源资产所有权的部门，因与造成生态环境损害的自然人、法人或者其他组织经磋商未达成一致或者无法进行磋商的，可以作为原告提起生态环境损害赔偿诉讼：

（一）发生较大、重大、特别重大突发环境事件的；

（二）在国家和省级主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生环境污染、生态破坏事件的；

（三）发生其他严重影响生态环境后果的。

前款规定的市地级人民政府包括设区的市，自治州、盟、地区，不设区的地级市，直辖市的区、县人民政府。

对于可起诉的情形（一）突发环境事件，重点在于突发和严重程度，即并非任何突发环境事件都需要追究生态环境损害赔偿责任，只有生态环境损害达到一定的严重程度时才有必要进行救济。根据2014年的《国家突发环境事件应急预案》和2015年的《突发环境事件应急管理办法》，突发环境事件按照事件严重程度分为特别重大、重大、较大和一般四级。根据《若干规定》第一条，只有发生较大、重大、特别重大突发环境事件的，才可以提起生态环境损害赔偿诉讼。

关于前述规定中所列“造成直接经济损失”的这项分级标准，应注意不能将采用虚拟治理成本法计算得出的损失数额作为对比项。原因在于虚拟治理成本法是对于生态环境损害价值的量化，不适用于排污行为造成的直接经济损失评估。

对于可起诉的情形（二）特定区域发生的环境污染、生态破坏事件，重点在于特定区域，考虑的是发生在重点生态功能区、禁止开发区发生的事件一般会对生态环境造成较为严重的不利影响，也是要求可诉污染、破坏事件应当具有严重危害性。2011年发布的《全国主体功能区规划》、2016年发布的《国务院关于同意新增部分县（市、区、旗）纳入国家重点生态功能区的批复》明确规定了重点生态功能区、禁止开发区的范围。

除前述两项应当追究生态环境损害赔偿责任的情形外，情形（三）“发生其他严重影响生态环境后果的”为兜底条款，强调了事件对生态环境造成的损害后果应当有相当于前述两项情形的严重性。

因此，当环境污染、生态破坏事件符合特定情形、造成的生态环境损害达到一定的严重程度时，赔偿权利人才可以提起生态环境损害赔偿诉讼。

二、制度缘起与立法本意

现行法律作此规定，有其政策基础和实践土壤。

2015年12月，国家启动生态环境损害赔偿制度改革试点。《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》第三条采取“定义+列举+除外条款”的方式限定了生态环境损害制度的适用范围。由该条限定可知，存在污染环境或破坏生态行为、造成环境要素的不利改变、造成生态系统的功能退化、存在特定严重情形，是《试点方案》确定追究生态环境损害赔偿责任、启动索赔的必要条件。

2017年12月17日，经过两年在吉林、江苏、山东、湖南、重庆、贵州、云南7个省市卓有成效的试点工作，《生态环境损害赔偿制度改革方案》正式颁布实施。《改革方案》沿袭了《试点方案》将本制度适用范围限定在“发生严重影响生态环境后果”的规定。

《生态环境损害赔偿制度改革方案》

三、适用范围

本方案所称生态环境损害，是指因污染环境、破坏生态造成大气、地表水、地下水、土壤、森林等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变，以及上述要素构成的生态系统功能退化。

（一）有下列情形之一的，按本方案要求依法追究生态环境损害赔偿责任：

1. 发生较大及以上突发环境事件的；

2. 在国家和省级主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生环境污染、生态破坏事件的；

3. 发生其他严重影响生态环境后果的。各地区应根据实际情况，综合考虑造成的环境污染、生态破坏程度以及社会影响等因素，明确具体情形。

（二）以下情形不适用本方案：

1. 涉及人身伤害、个人和集体财产损失要求赔偿的，适用侵权责任法等法律规定；

2. 涉及海洋生态环境损害赔偿的，适用海洋环境保护法等法律及相关规定。

《试点方案》和《改革方案》对生态环境损害赔偿制度适用范围的限定，实际上是要求各地政府及司法机关明确环境损害的共有属性、社会属性，集中力量解决较大的突发性环境事件，防止突破生态红线的事件发生。[2]

2023年，最高人民法院环境资源审判庭编著《最高人民法院生态环境损害赔偿案件司法解释理解与适用》一书、最高院民法典贯彻实施工作领导小组编著《中国民法典适用大全·生态环境卷（二）》一书，其中《若干规定》第一条的释义部分，对于立法原意作出一致的解读，概括如下：[3]

生态环境损害赔偿诉讼作为一类赋予行政机关环境诉权的特殊的环境诉讼，以实现生态环境损害达到一定严重程度时的必要法律救济为目的，在我国当环境污染、生态破坏事件造成的生态环境损害达到一定的严重程度时，有权机关才能够提起此类诉讼。《试点方案》《改革方案》和《若干规定》对于制度适用范围的规定一脉相承、保持一致，均是兼顾全国各省域经济生活的差异性和生态环境容量的不同性，根据生态环境损害的定义及其特征，以及尚处于积累实践经验阶段等因素，充分考虑对生态环境进行救济的程度要求，故列举了三类需要追究生态环境损害赔偿责任的情形。

三、司法实践和立法趋势

根据我们结合办案经验与公开案例的观察，现行法《若干规定》第一条有关三类特定情形的起诉条件之规定，在立法原意和实践操作两个层面存在一定的偏差。

在当前司法实践中，以不符合《若干规定》第一条所列三类特定情形之一为由驳回起诉的案例极少，既有裁判在程序事项上往往仅审查是否适格原告、是否履行磋商前置程序的起诉条件和按照级别管辖规定是否属于本院受理范围，而不关注案件是否具有重大性。经检索，仅有云南省红河哈尼族彝族自治州中级人民法院同一时期作出的(2021)云25民初898号至903号六份一审民事裁定书，以屏边苗族自治县林业和草原局未提交其具备提起此类诉讼原告资格的证明材料及《若干规定》第一条规定情形之一的证明材料、不符合起诉条件为由，裁定驳回起诉。

从2023年11月起，我国启动生态环境法典编纂工作。2025年4月30日，全国人大常委会就《生态环境法典（草案）》征求意见，《草案》第1066条规定了提起生态环境损害赔偿诉讼的起诉条件，相较于《若干规定》第一条作出了重大修订，删去了后者列举的三类特定情形，不再限定发生严重损害后果的条件。2025年12月27日，《生态环境法典（草案三次审议稿）》公开征求意见，第1072条在《草案》相应规定基础上有所调整，但同样删除了有关损害后果严重程度的制度适用条件。直至2026年3月12日，《生态环境法典》正式施行文本发布，第1073条与《三审稿》第1072条一致，不再将追究生态环境损害赔偿责任限定于三类特定情形和发生严重损害后果的条件。

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《三审稿》和《生态环境法典》正式施行文本对于生态环境损害赔偿诉讼相关规定作出的重大删减并非无源之水，向前追溯，在先已有突破制度“重大性”适用条件的立法探索：

其一，2022年4月生态环境部、最高法与最高检等14个部门联合印发的《生态环境损害赔偿管理规定》第四条仅保留了“不适用本规定”的除外情形，未直接列举三类特定严重情形，而改为“按照《生态环境损害赔偿制度改革方案》和本规定要求”的引致表述；

《生态环境损害赔偿管理规定》

第四条第二款 违反国家规定造成生态环境损害的，按照《生态环境损害赔偿制度改革方案》和本规定要求，依法追究生态环境损害赔偿责任。

其二，《生态环境损害赔偿管理规定》第十八条对于“可以不启动索赔程序”的情形进行了列举，第（三）款“环境污染或者生态破坏行为造成的生态环境损害显著轻微，且不需要赔偿的”，该反向列举条款实际突破了本制度“重大性”的适用条件——若严格适用《改革方案》和《若干规定》的适用范围，前述“显著轻微”的情形自然不应启动索赔，又何须特此规定；

《生态环境损害赔偿管理规定》

第十八条　经核查，存在以下情形之一的，赔偿权利人及其指定的部门或机构可以不启动索赔程序：

……

（三）环境污染或者生态破坏行为造成的生态环境损害显著轻微，且不需要赔偿的；

……

赔偿权利人及其指定的部门或机构在启动索赔程序后，发现存在以上情形之一的，可以终止索赔程序。

其三，2025年，本制度试点十周年之际，生态环境部、最高人民法院、最高人民检察院等12家单位又出台了《关于深入推进生态环境损害赔偿制度改革若干具体问题的意见》，其中第四条细化了前述《生态环境损害赔偿管理规定》第十八条项下“可以不启动索赔的”的“显著轻微案件”的判定标准，并设置除外条款，亦构成对于本制度“重大性”适用条件的突破。

《关于深入推进生态环境损害赔偿制度改革若干具体问题的意见》

四 、关于显著轻微案件的判定

显著轻微案件，是指《管理规定》第十八条第一款第三项规定的“环境污染或者生态破坏行为造成的生态环境损害显著轻微且不需要赔偿的”案件。

其中“显著轻微”情形指的是损害数额极小或者生态环境损害行为并未造成明显影响。

（一）案件损害数额极小的判定

由省级赔偿权利人及其指定的部门或机构根据本地区本领域的实际情况作出规定。

（二）未造成明显影响的判定

1. 对水、大气、土壤污染案件，从排放的污染物性质、污染物超标倍数、pH值、污染排放持续时间、污染范围、赔偿义务人是否完成整改或者清除污染等方面进行综合评判；

2. 对固体废物案件，从固体废物堆放面积、堆放时长、堆放数量，堆放区域，是否造成渗漏、扩散等方面进行综合评判；

3. 对野生动植物资源破坏案件，从是否在国家、地方重点保护范围，是否在《国家保护的有益的或者有重要经济、科学研究价值的陆生野生动物名录》内，是否对生物资源和多样性造成损害等方面进行综合评判；

4. 符合本地区或者本领域行政处罚裁量基准规定的不予行政处罚情形的；

5. 省级赔偿权利人及其指定的部门或机构认为未造成明显影响的其他情形。

对显著轻微案件，可以不启动索赔，但具备以下情形的除外：

（一）损害区域为生态保护红线、自然保护地内的案件；

（二）赔偿义务人曾因违法行为造成生态环境损害，2年内再次发生的；

（三）省级赔偿权利人及其指定的部门或机构认为应当启动索赔的其他情形。

在《生态环境法典》正式施行文本公布之前，实务界已有对于生态环境损害赔偿制度适用范围不断扩张的探讨，若适用范围不当扩大，可能存在行政机关滥用索赔权利（行政机关完全掌握显著轻微案件是否启动索赔的决定权）、索赔行为不经济（委托鉴定评估、委托律师、开展磋商和诉讼的费用均属于索赔成本，均由财政支出，可能远高于索赔赔偿）、架空环境民事公益诉讼制度的种种弊端。特别是索赔行为不经济一项，尽管制度上已经通过规定“可以不启动索赔”的情形和作出一定的修正，亦难以完全弥补不经济的索赔行为对于赔偿权利人、赔偿义务人和司法资源的消耗。

现行有效司法解释《若干规定》中，将生态环境损害赔偿诉讼受理范围限定在“三类特定情形”在立法原意和实践操作两个层面始终存在一定的偏差。伴随着《生态环境法典》的编纂和施行，这一生效十年的条款可能终将走入历史，亦可能将通过司法解释的修订实现与法典并行不悖的效果。笔者认为，现行法上已形成关于此类诉讼受理范围相对明确的规范框架，若保留该限定条件，下一步关键在于明确条款中“突发环境事件”、特定区域等各项术语的含义和被引致条款的范围以便于实践操作执行，并在司法实践中进一步检验与落实，推动此前立法成果向实践效能的转化。

[注] 

[1] 《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（2020修正）第一条 法律规定的机关和有关组织依据民事诉讼法第五十五条、环境保护法第五十八条等法律的规定，对已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为提起诉讼，符合民事诉讼法第一百一十九条第二项、第三项、第四项规定的，人民法院应予受理。

[2] 于鲁平《又一把悬在污染者头上的“达摩克利斯之剑” | 解读<生态环境损害赔偿制度改革方案>》,中伦视界2017年12月22日。

[3] 参见最高人民法院环境资源审判庭编著《最高人民法院生态环境损害赔偿案件司法解释理解与适用》，人民法院出版社2023年2月第1版，第35页、第38-42页、第87-88页。