引言

2025年10月16日，中国证监会修订发布《上市公司治理准则》（证监会公告〔2025〕18号，以下简称“新上市公司治理准则”），标志着我国上市公司治理体系向精细化、实质化监管迈出关键一步，构建了对控股股东及实际控制人行为的全链条约束体系。从理论层面看，新规深度契合“利益相关者理论”与“委托代理理论”的核心诉求，通过明确控股股东的忠实勤勉义务边界，力图破解长期以来“控制股东权利滥用”与“中小股东利益保护”的失衡难题；从实践层面看，其以更高标准重塑了上市公司内部治理架构，要求企业突破“形式合规”的浅层认知，迈向“实质治理”的深层建设，通过对控股股东行为的刚性约束，倒逼上市公司建立权责清晰、制衡有效的内部治理机制，为上市公司治理提供了兼具理论支撑与实操价值的行为指引。

一、控股股东行为约束的法律框架——三层法律约束体系概述

（一）第一层：基础法律定义与责任体系

2023年修订的《中华人民共和国公司法》（以下简称《公司法》）作为上市公司治理的基本法律依据，明确了主体界定，并奠定了责任基础。

在定义方面，控股股东被界定为持股“超过百分之五十”或表决权足以对股东会决议产生重大影响的股东，相较于旧法更趋精准；实际控制人的定义取消“不得为股东”的限制，承认其与控股股东身份重合的现实，扩大了规制范围。

《公司法》通过引入“事实董事”“影子董事”规则，使得控股股东与实际控制人受到忠实与勤勉义务的约束，要求其不得利用职权谋取不正当利益，并在执行职务时为公司最大利益尽到合理注意，从而实现了权责一致的法律要求。

《公司法》对控股股东与实际控制人的责任约束核心围绕实质控制行为展开：一是禁止滥用股东权利、关联关系及公司法人独立地位，违者需承担赔偿责任或连带责任（法人人格否认制度）；二是上市公司控股股东股份转让遵循证券监管机构特别限制，不受“一年内不得转让”的限制；三是禁止利用关联关系损害公司利益，防止控股股东与实际控制人员滥用职权或利益输送。

（二）第二层：上市公司治理与经营行为规范（上市公司治理准则新旧对比）

新上市公司治理准则对比2025年3月版《上市公司治理准则》（以下简称“原上市公司治理准则”），针对公司治理关键场景细化对控股股东与实际控制人的规制要求。主要变化有以下三点：

首先，新增“两职合一”限制，控股股东、实际控制人同时担任上市公司董事长与总经理的，需明确董监高职权划分，说明该项安排的合理性及保持公司独立性的措施，填补此前规制空白；

其次，重构同业竞争规制，划定“重大不利影响”（同类业务收入/毛利占比超30%[1]）的绝对禁止红线，对非重大同业竞争强化披露要求，实现市场规律与风险防控的平衡；

最后是完善关联交易管控，将监管重心从“事后核查”转向“事前预防”，要求董事会主动履行关联方识别义务，重点审议交易的必要性、公允性和合规性，严格执行回避表决制度。

（三）第三层：市场交易与异常行为监管（证券交易所配套规则）

证券交易所及全国性自律规则为前述规范提供实操保障，聚焦三类核心行为监管。一是减持行为规范，以2019年修订的《中华人民共和国证券法》（以下简称“《证券法》”）为依据，明确5%以上股东及实际控制人减持需遵守期限、数量等要求。深沪交易所进一步收紧口径，《深圳证券交易所上市公司自律监管指引第18号——股东及董事、高级管理人员减持股份》《上海证券交易所上市公司自律监管指引第15号——股东及董事、高级管理人员减持股份》规定，无控股股东、实际控制人公司的5%以上第一大股东及其一致行动人比照适用减持规则，另对控股股东、实际控制人在公司涉嫌重大违法、被公开谴责未满一定期限等情形下规定了从严禁止条款。二是表决权差异安排限制，《上海证券交易所科创板股票上市规则》规定，因股份回购等原因导致特别表决权比例提高，未同步转换相应股份以维持特别表决权比例不高于原水平的，属于可被处分情形；公司发生控制权变更但特别表决权股份未按1:1转为普通股的，亦可被处分。《深圳证券交易所创业板股票上市规则》亦存在类似规定。三是异常行为监管，证券交易所依据《证券法》行使自律监管权，控股股东、实际控制人若从事或组织、指使违规行为（如财务造假、侵占、非法挪用），交易所将实施纪律处分和监管措施，同时对未建立健全内控或未积极止损的董事、高管追责；积极补救者可从轻减免处分或监管措施[2]。

综上，三层体系从法律定义到实操标准层层细化，既构建了刚性约束，又兼顾市场灵活性，为上市公司对控股股东和实际控制人行为治理提供了明确的指引与依据。

二、新规行为约束的重点场景分析

新上市公司治理准则在控股股东和实际控制人行为规范方面对原上市公司治理准则进行了修订，涉及对控股股东与实际控制人行为约束的重点场景的核心变化如下所示：

（一）“双职合一”披露义务

原上市公司治理准则第六十三条明确，上市公司高级管理人员在控股股东处“不得担任除董事、监事以外的其他行政职务”，避免控股股东通过行政职务直接干预上市公司经营；要求控股股东高管兼任上市公司董事时保证足够时间精力履职，但该条款未对同时担任上市公司董事长与总经理的情形作出明确规制。

新上市公司治理准则在旧版基础上新增关键规制：若控股股东或实际控制人同时担任上市公司董事长和总经理，上市公司应当合理确定董事会和总经理的职权，说明该项安排的合理性以及保持上市公司独立性的措施。

本次修订的核心在于填补对控股股东代表在上市公司层面“两职合一”的规制空白。从权责划分来看，董事长作为董事会核心，主要负责召集主持董事会、制定公司战略方向、保障董事会规范运作；总经理则聚焦于执行董事会决议、统筹日常经营管理，二者职权的适度分离是防范权力滥用的基础。若两职由控股股东一人兼任，极易导致决策权与执行权高度集中，使董事会的监督制衡功能形同虚设，进而滋生控股股东利用控制权侵占公司资产、进行不当关联交易等损害中小股东利益的风险。从实操层面看，“合理性说明”至少应包含以下要素：一是任职人员的专业背景与公司当前战略的匹配度；二是董事会下设专门委员会（如审计、提名委员会）对总经理的监督机制安排；三是如发生利益冲突时的解决预案。

新上市公司治理准则这一新增规定，通过强化任职安排的合理性说明，倒逼上市公司完善内部治理结构、合理划分职权，同时为监管机构提供明确的执法依据，旨在防止控股股东过度干预，保障上市公司独立性。

（二）关联交易规范化

新上市公司治理准则延续了原上市公司治理准则针对控股股东和实际控制人的关联交易行为所制定的贯穿事前、事中与事后全过程的规范体系。其核心逻辑在于，以严格程序与充分披露为基础，以公平公允与商业实质为实质审查标准，并以明确禁止利益输送作为最终底线，从而形成对关联交易的系统性规范约束。

原上市公司治理准则第七十条仅对关联交易的结果提出要求：“要求上市公司防止关联方以垄断采购/销售渠道干预经营；规定关联交易应具有商业实质、价格公允（原则上不偏离独立第三方标准）”。但该条款的缺陷在于缺乏对“交易决策过程”的规制——实践中，部分上市公司董事会对关联交易的审议走过场，即使交易价格看似公允，也可能通过虚构商业实质损害上市公司利益，而旧版准则未对董事会的审议职责作出明确约束。

新上市公司治理准则第七十九条第2款则加强了董事会对关联交易的识别与审议义务，要求董事会应重点审议关联交易的必要性、公允性与合规性，并严格执行关联交易回避表决制度，防止控股股东、实际控制人等关联方通过关联交易进行利益输送，侵害上市公司和中小投资者利益。

这一修订将关联交易的管控从“事后核查”转向“事前预防”，迫使董事会主动履职，而非被动接受控股股东和实际控制人等主体提出的交易方案。结合新上市公司治理准则第七十二条新增的有关“双职合一”规制条款，新准则一方面有助于降低控股股东、实控人借助双重职权干预上市公司决策、模糊公司独立性边界的风险，更明确要求董事会承担起“准确、全面识别”关联方与关联交易的责任，最终实现保护中小股东合法权益、维护上市公司独立法人地位的目标。

（三）同业竞争规则变化

1、原上市公司治理准则“一刀切”的绝对禁止条款

原上市公司治理准则第六十七条对控股股东、实际控制人从事同业竞争业务采用绝对禁止逻辑：直接规定控股股东、实际控制人及其控制的其他单位不应从事与上市公司相同或者相近的业务，并要求其采取有效措施避免同业竞争。

该条款存在几处局限：其一是实操性不足，对于多元化经营的上市公司，若完全禁止相近业务可能破坏产业链协同，反而损害上市公司利益；其二是监管模糊性，“不应从事”的表述缺乏判断标准，也未明确“相同或相近业务”的界定维度，导致监管实践中难以精准追责；其三是与监管实践脱节，2023年发布的《首次公开发行股票注册管理办法》已对同业竞争进行了限定，要求发行人“与控股股东、实际控制人及其控制的其他企业间不存在对发行人构成重大不利影响的同业竞争”，《<首次公开发行股票注册管理办法>第十二条、第十三条、第三十一条、第四十四条、第四十五条和<公开发行证券的公司信息披露内容与格式准则第57号——招股说明书>第七条有关规定的适用意见——证券期货法律适用意见第17号》（中国证券监督管理委员会公告〔2023〕14号，以下简称“《证券期货法律适用意见第17号》”）乃至更早期的监管规则更是对“重大不利影响”提出明确适用意见，一般要求竞争方的同类业务收入或毛利占上市公司主营业务收入或毛利的比例不得超过百分之三十，《监管规则适用指引——发行类第6号》亦明确提出，“同业竞争及是否构成重大不利影响的认定标准参照首发相关要求”。

2、新上市公司治理准则精细化的分层规制

新上市公司治理准则对控股股东、实际控制人从事同业竞争业务进行系统性优化，建立“红线禁止+黄线披露”的分层规制体系：

（1）划定绝对红线禁止：明确控股股东、实际控制人及其控制的其他单位，不得从事可能对上市公司产生重大不利影响的相同或相近业务。上述“同业竞争”是否构成重大不利影响的判断，应遵循《证券期货法律适用意见第17号》所确立的原则：“同业”是指竞争方所从事的业务与上市公司主营业务相同或相似，且在认定该相同或相似业务是否与上市公司构成“竞争”时，应遵循实质重于形式的原则。若竞争方的同类业务收入或毛利占上市公司主营业务收入或毛利的比例达到百分之三十以上，且无充分相反证据的，原则上应认定为构成重大不利影响的同业竞争。

（2）设定透明黄线披露：对不构成重大不利影响的同业竞争，新上市公司治理准则未简单禁止，而是强化透明度要求，明确需要及时披露未构成重大不利影响的同业竞争的业务情况、对上市公司的影响及防范利益冲突的具体举措，将不构成重大不利影响的同业竞争纳入“披露”的可监管范畴。

同业竞争的核心风险在于，控股股东、实际控制人可能利用其控制地位，通过资源倾斜、客户分流、价格操控等方式侵占上市公司利益，损害上市公司业务独立性与中小股东权益。但旧规则的绝对禁止模式因缺乏实质判断标准，难以应对实践中复杂的同业竞争场景。新版准则的分层规制体系，本质上是通过强化实质监管，精准打击损害上市公司利益的同业竞争行为，既尊重市场规律（允许合理同业竞争），又通过“实质禁止+强制披露”守住风险底线，实现“保护上市公司利益”与“尊重市场现实”的平衡。

三、企业应对建议

随着新上市公司治理准则的落地实施，上市公司控股股东、实际控制人面临的行为约束与责任追究体系日趋严密。为适应监管环境的深刻变化，防范治理风险与法律责任，上市公司应主动采取合规措施，将外部法律的行为约束转化为内部治理效能。

（一）完善章程内容，健全公司合规体系

修改公司章程与建设内部合规体系是上市公司适配新上市公司治理准则的基础性工作。虽然目前大部分上市公司应已完成章程修订，但仍需全面检视并修订公司章程及相关内部治理文件，确保其与现行法律框架保持一致。以下是可供参考的修订方向：

1、完善公司治理架构与职权划分：针对“两职合一”（控股股东、实际控制人同时担任董事长与总经理）的情形，章程应规定具体的职权分离机制、独立性保障措施以及相应的说明与披露义务，确保董事会决策与经理层执行的制衡有效性。

2、明确控股股东与实际控制人的义务条款：在章程中细化其忠实、勤勉义务的具体内涵，特别是关联交易、同业竞争等高风险领域的禁止性行为与程序要求，引入“事实董事”责任条款，明确其在不担任董事职务但实际执行公司事务时的行为规范。

3、健全关联交易与同业竞争治理机制：章程应确立关联交易的事前识别、审议流程及回避表决机制；对同业竞争行为，明确“重大不利影响”的认定标准，并规定对非重大同业竞争的持续披露义务，使章程成为规制控股股东与实际控制人行为的内部根本准则。

4、制定专项合规指引与操作手册：在章程原则性规定的基础上，制定完善《控股股东与实际控制人行为规范》《关联交易管理办法》《信息披露管理制度》等专项制度，形成以章程为纲、专项制度为目、覆盖全面的内部合规体系。建立常态化的合规培训机制，强化控股股东、实际控制人及董事、监事、高级管理人员的合规意识，推动合规理念融入企业经营决策的各个环节，确保合规体系与外部监管要求的有效衔接。

（二）内部强化规则执行，促进制度体系动态完善

章程的修订并非终点，关键还在于长期有效执行与持续优化。上市公司应建立常态化的内部监督机制，关注章程及新修订规则的运行及执行，动态监管内部新规落地执行状态，及时总结、持续完善相关规则体系。

1、定期开展自查：上市公司应定期对控股股东与实际控制人的履职行为、关联交易的审议程序、同业竞争的披露情况等进行专项检查，重点核实“两职合一”情形下董事会与总经理的职权划分是否落实到位（如有此情况）、关联交易的必要性与公允性审查是否流于形式、同业竞争的判定是否符合“重大不利影响”的量化标准。

2、建立动态修订机制：密切关注监管立法与执法动态，结合公司自身业务发展和内部监控中发现的问题，及时评估现有制度的适用性与有效性，按程序对章程及相关内部规则进行修订和完善，确保其始终与最新的监管要求及公司实际相匹配。

（三）加强信息披露，提升公司信息披露的透明度

加强信息披露、提升上市公司信息披露的透明度是防范控股股东与实际控制人权力滥用、保护中小股东利益的重要举措。上市公司应对照新上市公司治理准则的要求，全面梳理需披露的事项清单，依照法律要求真实、准确地完成信息披露义务。

1、深化关联交易与同业竞争信息披露：确保所有关联交易均按规定及时履行董事会、股东大会审议程序并公告，披露内容须包括交易必要性、定价公允性论证、审议过程及回避表决情况等关键信息。对于同业竞争，应清晰披露是否存在竞争业务、是否构成“重大不利影响”的认定依据及结论，以及为防范利益冲突所采取的措施。

2、主动披露控股股东与实际控制人行为承诺及履行情况：鼓励控股股东与实际控制人公开作出关于减少和规范关联交易、避免同业竞争、维护上市公司独立性等方面的承诺，并定期披露承诺履行情况，增强市场信任。

3、优化信息披露内控流程：完善信息披露事务管理制度，明确控股股东、实际控制人在信息披露中的配合义务与责任，确保其及时、准确地向上市公司提供所需信息，严防因信息提供不全或不实导致的披露违规。

结语

新上市公司治理准则的修订与实施，构建了以《公司法》为基础、准则为核心、交易所自律规则为支撑的三层法律约束体系，标志着我国上市公司控股股东与实际控制人行为规制从“形式约束”迈向“实质治理”的新阶段。其通过对“两职合一”“关联交易”“同业竞争”等重点场景的精细化规制，既填补了过往监管空白，又实现了“风险防控”与“市场活力”的动态平衡，为上市公司治理提供了清晰的行为边界与操作指引。对于上市公司而言，新规并非单纯的合规压力，更是提升内部治理效能的重要契机。唯有通过完善章程体系、强化规则执行、持续信息披露，将外部监管要求转化为内部治理自觉，才能有效防范控制权滥用风险，维护上市公司独立法人地位与中小股东合法权益。未来，随着监管实践的持续深化，控股股东与实际控制人的行为约束将更趋精准化、常态化，而上市公司唯有主动适配监管变革、筑牢合规根基，方能在资本市场高质量发展的浪潮中实现可持续成长。

[注] 

[1] 参见中国证监会《证券期货法律适用意见第17号》一、（一）判断原则（2023年2月17日）。

[2] 参见上海证券交易所：《上海证券交易所纪律处分和监管措施实施办法》（2026年1月27日）。