2025年，新一届美国政府援引1977年《国际紧急经济权力法》（IEEPA）推出了一系列国别定向提高关税的政策。其中比较有代表性的是芬太尼关税和对等关税。

2026年2月20日美国最高法院裁定，基于IEEPA实施的关税缺乏明确法律授权。裁决指出，IEEPA在国家紧急状态下授予总统“管制进口”的权力，但法律文本中并未提及“关税”，总统无权将“管制进口”解释为征收大规模关税。裁决当日，总统签署行政令，再次启用《1974年贸易法》第122条，对除豁免清单外的所有进口产品征收10%的临时附加税，自2026年2月24日起生效。根据该条款，临时附加税的征收存在15%的税率上限和150天期限的严格限制；此外延长关税征收期限还需经国会批准。

随后，美国贸易代表办公室（USTR）于2026年3月11日以所谓“产能过剩”为由，针对16个经济体发起301调查；次日，又以所谓“强迫劳动”为由，对60个经济体启动另一项301调查。

二、法律条款解析与司法实践验证

（一）核心法律条款介绍

1、设定关税的授权：《1974年贸易法》301条

根据第301条，USTR可对以下行为发起调查：

外国法律、政策或做法

（1）违反国际贸易协定，或以其他方式剥夺美国依据该协定应享有的利益；

（2）不正当，并对美国商业造成负担或限制；

（3）被认定为“不合理”或具有歧视性(如市场准入壁垒、补贴扭曲市场等)。

301条款的适用范围较广。“商业”可定义为与国际贸易有关的商品、服务以及对商品或服务贸易有影响的美国人在外国的直接投资；而“造成负担或限制”“不合理”“不公平”等表述并未规定具体标准。

执行权限上，USTR可以自行决定启动调查，不需要国会、最高院的授权，没有税率、关税规模的明确限制，且可以针对单个特定国别分别实施。可见，301条款的执行权限裁量权较大，可授权USTR发起单边贸易审查。

若与涉事外国政府磋商后，认定涉事行为不公或违反贸易协定，USTR可采取以下三类反制措施：（1）加征关税或实施其他进口限制；（2）中止、撤回或不适用贸易协定中的优惠待遇；（3）与涉事国签订有约束力的协议，要求其停止不当行为或对美国作出补偿。

2、修改关税的授权：《1974年贸易法》307条

307（c）条规定，依据301条采取的反制措施默认4年到期，实施满四年后，若收到延续请求，USTR可视复审情况宣告终止或继续采取征税措施。复审期的机制在形式上为措施设置了存续期限限制，但由于延续请求程序的存在，使得措施在实践中往往因利益相关方的推动而持续延长，形成了事实上的长期化趋势。

同时，307条授予了USTR修改和延长关税的权利。USTR在总统具体指示下，在任何时间都可依据301条以采取的行动“不再适当”为由对其进行修改（如对税率和期限进行调整）或终止（即取消关税或进口限制）。

值得注意的是，国会并没有在307条款中给这种修改权设定规模上限，USTR对于关税调整具有相当程度的自由裁量权利。

从制度设计的角度看，301条与307条之间形成了“启动——调整”的功能闭环：301条款提供了调查与初始措施的合法性基础，307条款则赋予措施在后续阶段的动态调节能力。

（二）“301+307”条款组合构建的单边贸易政策框架

利用“301+307”条款组合形成的动态调节能力的政策平台，美国政府有可能在原调查基础上进一步追加清单、提高税率。

此前，USTR曾通过307条款调整关税。联邦法院在HMTX案裁决中，具体说明了该政策组合在司法实践中的适用与认可。

1、过往案例介绍：HMTX Industries LLC v. United States

2017年，美国以《1974年贸易法》301条为依据对中国开启301调查，并从2018年6月20日开始陆续发布了4份关税清单，对中国进口产品加征额外关税。

2020年9月10日，HMTX Industries. LLC率先向美国国际贸易法院（CIT）提起行政诉讼，认为被告以“清单3”和“清单4A”加征额外关税的行为超越了权限，违反了《1974年贸易法》和《行政程序法》等其他法律，要求退还已缴纳的税金。随后，约6000家从中国进口商品的进口商对“清单3”“清单4A”“清单4B”提出了类似质疑。

2021年3月31日，HMTX Industries LLC v. United States案被法院明确指定为样本案件。HMTX指控USTR在制定“清单3”和“清单4A”时违反了程序规则、超越了《1974年贸易法》第307条赋予的权限，其决定是武断和变化无常的。

但法院并未支持该主张。2023年3月，CIT裁定关税加征行为合法。在判决中，CIT认为USTR在作出关税调整决定时已提供了充分的理由说明，程序上并未违反《行政程序法》的规定。

2025年9月25日，美国联邦巡回上诉法院（CAFC）驳回了上诉的进口商关于“修改”仅限于减少或终止的狭义解释的观点。CAFC认为，“法律允许USTR针对不公平的外国贸易行为加征和修改关税，而美国国会赋予了USTR确定何种措施系恰当措施的实质性的自由裁量权”。因此，该条款不仅允许小幅调整或减免关税，也涵盖实质性的扩展，因为国会赋予了USTR修改其自身措施的权力。最终，CAFC确认了扩大的关税名单合法有效，认定清单3和清单4A关税合法合规，以此肯定了USTR在关税征收决定的行政权威。

2、案例评论

HMTX Industries LLC v. United States一案的裁决为“301+307”政策组合提供了司法层面的支持。

由于301调查可由USTR自行决定启动，且无“不合理行为”的明确标准，启动门槛相对较低。因此，USTR可能首先借助301调查，对特定国别的贸易行为施加初步的关税；随后，再通过307条款的“修改”权限，在程序约束较弱的情形下对关税覆盖范围及水平进行灵活调整。这种“先启动、后加码”的策略路径，使USTR能够在初期以较低的成本快速介入，待政策目标明确后再升级和调整手段，实现其政策目标。

本案中，CAFC对307条款中“修改”一词作出了广义解释，认为国会已通过《1974年贸易法》的307条赋予了USTR广泛的修改裁量权，给予了USTR绕过司法程序对关税措施进行调整的法律授权。因此，只要USTR认定先前措施“不再适当”，即可在无需重新开展调查或与外国政府再次协商的情况下，在措施基础上进行“加码”，实现政策目标。这一解释实质上将关税调整的决定权集中于USTR内部，削弱了司法审查对贸易措施的制衡作用。

此外，进口商品在高额关税的压制下，市场竞争力会被大幅削弱，美国本土相关企业的盈利空间也会被拓宽。在这样的利益绑定下，USTR在关税政策调整上可能会出现延续甚至进一步扩大范围的倾向，并最终可能形成长期存在的关税等贸易政策工具。

综上所述，“301+307”政策组合通过制度设计与司法判例确认，构建了一个兼具低启动门槛、高调整弹性、强制度惯性的单边贸易政策框架。

三、目前相关301调查预计走向

针对3月11日启动的所谓“产能过剩”调查，USTR已开放平台供利益相关方提交书面意见，截止日期为2026年4月15日。之后，USTR将于2026年5月5日至8日举行公开听证会，听取各方意见。USTR明确表示，目标是在现有临时关税到期（2026年7月24日）前完成调查，预计届时将公布关税清单和税率。有媒体估计，最终正式实施的关税水平可能将与此前依据IEEPA所确定的关税水平大致相当，但具体税率和清单仍可能根据调查结果进行调整。

回顾2017年至2018年美国政府对中国发起的301调查，初始清单（清单1和清单2）覆盖约500亿美元商品，后续USTR根据《1974年贸易法》第307条先后公布清单3、清单4A及清单4B（已暂停），迅速将征收关税商品范围扩大至3500亿美元。在施行过程中，不同清单的税率也出现调整。由此可见，此次301调查在发布初始征税清单后，未来USTR仍有可能通过307条持续扩大清单范围或调整税率。

在调查过程中，USTR将综合考虑贸易逆差、知识产权保护、国内产业影响以及供应链调整成本等因素。对中国出口企业和美国进口商而言，可能面临成本增加、供应链重组和市场不确定性等影响。最终USTR实施的措施可能包括新增关税、维持现有关税或分阶段调整税率。

四、政策趋势与企业应对

在上述法院判决中，CAFC确认，USTR具备依据《1974年贸易法》第307条对关税政策进行修改的权力，法律上并未对修改幅度或方向设定限制。同时，法院认为该权力具有明确的国会授权，不构成违反宪法的情况。

由此可见，未来若对USTR的301关税决定或307条调整提出司法挑战，仅以“授权不明确”为由而成功推翻的可能性较低。这意味着，USTR通过301调查设定关税，并通过307条调整关税的法律基础相对稳固，为美国行政部门提供了一种具有一定灵活性的关税操作机制。

此次301调查中，涉及的经济体范围广泛，包括贸易顺差和贸易逆差地区，指控内容覆盖多个贸易领域，增加了全球贸易环境的不确定性。对于企业而言，应持续关注政策进展，评估潜在影响，并提前采取合规和风险防控措施，以应对关税变化可能带来的商业风险。