前言

由于矿业部门对加拿大国民经济具有较高的重要性，外国投资者收购加拿大矿产或加拿大公司持有的非洲、南美等加拿大海外矿产一直是《加拿大投资法》（Investment Canada Act，下称 ICA）审查的重点。如上一篇所述，加拿大对于关键矿产领域的投资国家安全审查近年来趋于严格，通过《2022年政策》、2024年C-34修正案以及2025年《指南》，不断对国家安全审查标准进行更新，极大地提高了矿业领域外商投资的敏感性。

除国家安全审查外，加拿大在关键矿产投资净收益审查方面也表现出极其严苛的审查态势。ISED[1]于2024年发布了一份《关于加拿大关键矿产公司净收益审查的部长声明》（Ministerial Statement on Net Benefit Reviews of Canadian Critical Minerals Companies，以下简称《净收益声明》）[2]，该声明宣称对于涉关键矿产公司的收购，政府原则上只在极个别情况下才会认定交易具有净收益。相较于《2022年政策》及此前关于净收益审查的相关指南中“特殊情况可获得批准”的表述，这一表述实际上极大地抬高了大型关键矿产并购的准入门槛，大幅收紧了审查标准。

对中资企业而言，投资加拿大本土矿企或其持有的第三国矿产，都将面临极其严苛的净收益审查。本文通过对《净收益声明》内容的分析，结合同时期被批准的矿业收购交易案例，分析加拿大净收益审查的态势。

一、ICA项下的净收益审查

自1985年ICA出台以来，净收益审查就一直是其审查的重点环节。最初，ICA仅审查外国投资是否能为加拿大带来净收益，直至2009年修法，才将国家安全审查纳入其中。

根据ICA的Part IV规定的净收益审查程序，非加拿大投资者拟收购加拿大企业控制权（包括外资持有的加拿大境内企业），且交易规模超过特定门槛的，必须向加拿大政府证明该项投资对加拿大具有净收益。此外，加拿大政府还可以在同时符合以下两种条件时对未达到ICA规定门槛的交易启动净收益审查：（1）投资者为与加拿大无贸易协定国家（含中国）的国有企业，且（2）审查符合公共利益。

2022年10月28日，ISED发布了《关于外国国有企业在关键矿产领域投资的政策》（Policy Regarding Foreign Investments from State-Owned Enterprises in Critical Minerals under the Investment Canada Act，下称《2022年政策》）[3]，并同步更新了相关指南。根据《2022年政策》对净收益审查的规定，外国国有企业收购加拿大企业控制权并涉及关键矿产的申请，将仅在例外情况下批准。具体而言，其考虑因素包括：（1）外国国家通过交易对加拿大企业进行直接运营和战略控制的可能程度；（2）该行业的竞争程度，以及交易可能导致该行业外国所有权显著集中的可能性；（3）外国国有企业的公司治理和报告结构，包括其是否遵守加拿大公司治理标准以及加拿大法律和惯例，包括其在加拿大运营中的自由市场原则；（4）被收购的加拿大企业是否可能继续以商业方式运营，这将包括诸如产品将出口或加工到何处、加拿大人在其加拿大及其他地方的运营中的参与、投资对加拿大生产力和工业效率的影响、对加拿大持续创新、研发的支持，以及维持加拿大业务在全球竞争地位所需要适当水平的资本支出等。

二、净收益声明的解读

2024年7月4日，ISED发布了《净收益声明》，在该声明中，ISED部长宣称，就涉及重要加拿大矿产企业从事重大关键矿产运营交易的净收益审查，将仅在最极端的条件下才可以被认定为具有净收益。与《2022年政策》的净收益审查部分相比，《净收益声明》在投资者范围上由外国国有企业投资扩张至所有外国投资者、在投资对象范围上限缩为从事重大关键矿产运营的重要加拿大矿产企业，这意味着对从事重大关键矿产活动的重要矿企，加拿大扩大了审查的范围，施加了更为敏感的审查启动条件，而对外国国企的投资行为，仍然保持着与《2022年政策》相同及以上的审查范围标准。更为重要的是，《净收益指南》大幅提高了《2022年政策》中的审批门槛，从“例外情况”提高至“最极端情况”。

加拿大政府表示，《净收益声明》为其在矿业领域的外国资本立场问题提供更清晰的说明，审查标准的提高反映了地缘政治竞争因素影响下，加拿大关键矿产战略重要性，以及加方采取果断行动保护本国关键矿产部门的极端重要性。

然而，《净收益声明》在具体适用上引发了一些解释问题。首先，关于《净收益声明》中提到的“从事重大关键矿产活动的重要矿企”的具体指向，该声明未有明确解释，声明中还强调了“总部位于加拿大从事关键矿产业务的大型企业”，也未进行具体解释。鉴于在声明发布后的说明会上，政府官员使用了“核心关键矿产资产”的表述，结合《净收益声明》中的表述，早期勘探企业的收购不在审查范围内，此外，主要从事非关键矿产业务、仅持有少量关键矿产的企业，应当也不属于《净收益声明》的适用范围。

其次，关于加拿大企业的范围，即便一家加拿大企业在加拿大境内几乎没有关键矿产业务，但其海外拥有关键矿产矿权或运营，仍可能被纳入声明审查范围。同样，只要企业在加拿大拥有实质性管理运营，即便管理活动并非完全在加拿大境内，政府也可认定其为“加拿大企业”。

最后，关于“最极端情况”，这一表述并不意味着加方完全关闭了关键矿产投资的大门，相反，与《净收益声明》同时发布的还有一项“关键矿产投资通过净收益审查”的说明，这表明，加拿大政府将对重要关键矿产投资进行个案审查。而如前所述，ICA和《2022年政策》项下都列出了审查考量因素，但政府决定是否通过净收益审查仍然有较大的自由裁量空间，实践中，不仅会考虑交易双方的身份、规模、涉及的矿产资源、后续运营情况，更重要的是外国投资者就投资后加拿大境内企业的运营向政府作出的承诺类型与实质内容。该等承诺通常包括：企业总部所在地、管理层中加拿大人员比例、对加拿大本地就业的贡献、环境和社区维护、资本支出、研发投入等与加拿大境内投资相关的事项。

三、案例解析：嘉能可收购泰克资源旗下冶金煤Elk Valley Resources项目

如前所述，ISED于2024年7月发布的《净收益声明》大幅收紧了净收益审查的标准。但与此同时，嘉能可（Glencore）以69亿美元收购泰克资源（Teck Resource Limited）旗下冶金煤（metallurgical coal）业务板块Elk Valley Resources控股权的交易获得批准。

该项交易最早开始于2023年，嘉能可试图对加拿大龙头资源企业泰克资源进行敌意收购，但这项交易因遭受强烈反对而未能实现。其后，双方协商由嘉能可收购泰克资源旗下的Elk Valley煤炭业务（煤炭未被列入关键矿产清单），该交易经历了长时间的净收益审查。ISED部长在宣布批准该交易时，强调了批准附加的严格条件以及嘉能可作出的一揽子承诺，这些承诺包含多项10年有效期的履约承诺以及5年有效期的保证就业规模的承诺，远超通常情况下3-5年的承诺期限；同时，嘉能可需要承担环境责任直至2050年，并投资3.5亿加元用于修复和关闭活动；此外，泰克资源也承诺将该交易所得资金的大部分用于其铜矿业务增长（铜位列关键矿产清单）；而一般情况下，ICA对收购交易的审查聚焦于外国投资者的规划和承诺，不关注卖方对交易对价的使用安排。

此项交易中，交易双方作出的部分承诺的范围和期限都远超净收益审查的常规标准，从而构成了净收益审查下的“极为特殊的情况” 。结合该案的特殊背景，包括前期收购泰克资源提案的广泛关注和强烈反对，以及Elk Valley项目的环境争议，该交易批准所附的承诺和条件应当是针对特殊情况个案审查的结果，不具有普遍意义。尽管如此，仍然可以确认的是，在审批标准收紧的背景下，关键矿产投资净收益审查的个案审批中，加拿大政府将重点关注投资是否有助于维护和提升加拿大在关键矿产价值链开发中的战略领先地位，具体而言，即包括企业的总部经营位于加拿大境内、保障加方对企业决策的话语权、投资有利于加拿大的关键矿产行业发展和技术提升等等。

四、中资企业海外投资涉加拿大ICA净收益审查的合规建议

（一）衡量投资收益作出承诺

在《净收益声明》背景下，可以预见加方要求的投资承诺条件将越来越严格，而过于严格的承诺将可能导致企业利益的严重损害，甚至无法达到投资目的。企业应当谨慎衡量投资收益与承诺成本，进行商业判断。一方面，需结合交易标的估值、矿产资源储量及开发潜力，测算履行承诺（如长期资本支出、研发投入、环境修复）的预期成本，避免承诺条款超出企业可持续承受范围；另一方面，结合加拿大关键矿产行业的市场波动、政策调整风险，评估交易的可行性，避免“为通过审查而过度承诺”，防止后续因无法履约面临处罚、剥离资产等风险。同时，承诺内容需贴合加方审查核心诉求，重点突出对加拿大企业发展、关键矿产流向、本地就业、产业升级、技术创新等的支持，提升承诺的认可度。

（二）精准界定交易范围，规避不必要的审查风险

中资企业在启动交易前，需首先精准界定交易标的是否属于“加拿大从事重大关键矿产活动的重要矿企”，避免因范围认定偏差触发严苛审查。建议委托律师事务所等专业机构，结合交易标的的业务构成、矿产资源类型（是否属于加拿大关键矿产清单）、运营规模、总部所在地及管理架构，开展全面的合规尽调：对于仅持有少量关键矿产资产、主要业务为非关键矿产或处于早期勘探阶段的企业，可优先考虑针对性收购其非关键矿产资产，或通过合资、参股而非控股的方式参与投资，降低审查敏感性。此外，若交易标的涉及多类矿产资产，可考虑拆分交易，将关键矿产相关资产与非关键矿产资产分开推进，规避整体交易因涉关键矿产而被严格审查。

同时，鉴于加拿大政府广泛的自由裁量权，建议提前与加方政府保持充分沟通，了解政府对该交易的判断和审查态度，以便及时准备应对措施；并提前报备交易规划及承诺内容，及时回应审查过程中的疑问，减少审查中的信息不对称。

（三）强化本地协同，提升交易的“加拿大利益”属性

结合既有成功案例经验，含有下列承诺内容的交易更易被加方认为具有净收益而通过审查：

其一，搭建本地化治理架构，承诺保留加拿大企业总部在加境内，提高加拿大人在管理层、董事会中的占比，保障加方对企业决策的合理话语权，主动契合加拿大公司治理标准和自由市场原则。其二，加大本地投入，制定明确的长期资本支出计划，重点投向加拿大境内的矿产开发、加工升级、技术研发，带动本地产业链发展；同时，承诺保障本地就业规模，开展员工技能培训，助力加拿大提升矿业领域人力资本水平。其三，践行环境与社区责任，主动承诺长期环保责任，投入资金用于矿区修复、节能减排等项目；加强与当地社区、原住民的沟通协作，制定社区扶持计划，提升交易的社会认可度。

[注]

[1]加拿大创新、科学和经济发展部（Innovation, Science and Economic Development Canada- ISED）。

[2]https://www.canada.ca/en/innovation-science-economic-development/news/2024/07/ministerial-statement-on-net-benefit-reviews-of-canadian-critical-minerals-companies.html.

[3]https://ised-isde.canada.ca/site/investment-canada-act/en/policy-regarding-foreign-investments-state-owned-enterprises-critical-minerals-under-investment