引 言

“双碳”目标下，工商业屋顶分布式光伏成为新能源投资热门，25年运营周期中，能源管理合同（业内惯称“EMC合同”）是投资方与业主方的核心合作载体。但高能耗行业产能调控政策频出，不少光伏项目因业主方停产、拆迁被迫面临拆除，业主方动辄以“政策变化属不可抗力”主张解约免责。政策调整本身是否构成法定不可抗力？EMC合同条款约定政策变化为不可抗力是否有效？投资方又该如何维权？

近期团队也接到新能源客户的类似问题咨询，其投资的工商业屋顶分布式光伏项目的屋顶业主方为钢铁企业，项目运营数年后，当地政府出台钢铁行业清退置换政策，业主方因此停产并通知客户无法继续履行EMC合同。业主方不仅提供了官方政策文件，还依据合同中包含“政策法律规定变化”的不可抗力条款，主张解除合同且无需担责，同时要求投资方限期拆除电站且未告知置换政策下的补偿事宜。类似的政策变动引发的光伏EMC合同纠纷屡见不鲜，而政策变化能否构成法定不可抗力，以及合同约定的政策类不可抗力条款是否有效，是解决此类纠纷的两大关键。

依据《民法典》第180条[1]、第563条第1款[2]、第590条[3]以及有关司法解释规定，不可抗力的认定需满足“不能预见、不能避免且不能克服”的法定标准，这一标准是判断政策变化能否成为免责理由的基础，而合同约定与法律规定的核心要件，二者需独立分析、逐一判断。

一、政策变化本身，是否构成法定不可抗力

从法律定义与司法实践来看，单纯的行业政策调整、地方产能清退政策，难以直接认定为法定的不可抗力，需从不可抗力的三项核心要件逐一考量，结论并非绝对，仍需结合个案具体分析。在展开分析前，有必要先厘清：实践中哪些类型的政策会导致光伏项目面临拆除？

（一）实践中导致光伏项目被拆除的主要政策类型

结合近年来司法实践及行业政策梳理，导致工商业屋顶分布式光伏项目被拆除或停运的政策大致可分为以下几类：

1. 产能调控与清退类政策：这是光伏项目遭遇拆除的主要政策诱因。国家针对钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃等高能耗行业长期实施产能调控。2013年国务院印发《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》，明确提出严禁建设新增产能项目、淘汰落后产能、引导产能有序退出；此后，《钢铁行业产能置换实施办法》《水泥玻璃行业产能置换实施办法》等文件相继出台，要求相关企业实施等量或减量置换。地方政府据此制定的钢铁行业清退置换政策、水泥行业去产能方案等，直接导致业主方停产、厂房关停乃至整体拆迁，依附于屋顶的光伏电站也随之面临拆除。

   
   

2. 环保督察与能耗双控类政策：中央生态环境保护督察、大气污染防治行动计划、能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变等政策持续加码。对于环保不达标、能耗超限额的“两高”企业，地方政府依法实施差别电价、惩罚性电价、限产停产甚至依法关停等措施。业主方因环保不达标被责令停产整改或永久关闭，将导致光伏项目失去用电主体和屋顶载体，被迫停运或拆除。

   
   

3. 土地规划与政府征收拆迁类政策：因国土空间规划调整、城市更新、“退城进园”、基础设施建设等公共利益需要，政府依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》对业主方厂房实施征收拆迁。此类情形下，屋顶光伏项目往往随建筑物一并纳入拆迁范围，投资方需面对电站资产处置和补偿分配问题。

上述政策类型中，产能调控清退与环保限产是导致光伏EMC合同无法继续履行的最主要原因。下文将围绕这些政策变化，从不可抗力三项核心要件展开具体分析。

（二）政策变化难以认定为“不能预见”

工商业光伏项目的业主方常包含钢铁、水泥等高能耗产业，而国家针对此类产业的产能调控早有明确导向。2013年国务院《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》明确要求“坚决淘汰落后产能”“引导产能有序退出”；2016年《国务院办公厅关于促进建材工业稳增长调结构增效益的指导意见》进一步提出严禁备案新建、扩大产能项目；此后，《钢铁行业产能置换实施办法》《水泥玻璃行业产能置换实施办法》等文件持续收紧产能管控。上述政策体系表明，相关行业的产能调整并非突发性事件，而是长期性、系统性的国家战略安排，行业产能调整趋势具有明显的可预见性。深耕行业多年的业主方，对所属领域的政策调控风险理应具备更高的注意义务和预见能力，即便签约时当地尚未出台具体的产能清退政策，短期内的地方政策调整也应属于行业商业风险范畴，而非订立合同时无法预见的客观情况。司法实践中，山东省济南市中级人民法院在“（2019）鲁01民终6953号”[4]案中亦指出：“双方当事人作为对光伏项目产业均有一定认知的民事主体，亦应对光伏项目产业面临的政策变化、市场风险作出合理的预判。”因此，特定行业的政策变化早已有章可循，难以认定为符合“不能预见”要件。

（三）多数涉光伏项目的政策变化，缺乏“全局性影响”

最高人民法院在“（2021）最高法民申6537号案”[5]中对政府行为构成不可抗力的情形作了限定，即“应限于政府为了应对重大、突发的自然灾害、危及公共安全的各种社会事件等作出的具有宏观性的应对措施，或者针对社会经济生活作出具有全局性影响的重大政策调整等。如果政府出于一般社会管理需要，就社会生活中某一具体的事项作出的具体行为，并不具有社会影响的宏观性和全局性，在合同法领域则不能将该政府行为定性为不可抗力，而应属于商业风险的范畴”，换言之，需对政府政策变化对社会经济生活的影响程度进行实质性考察。实践中，影响光伏EMC合同履行的多为地方政府针对辖区内少数企业作出的产能清退、置换政策，此类政策仅针对特定主体，并非对全国各行业产生普遍影响的宏观调整，难以满足不可抗力对“全局性影响”的要求，进一步来说，产能调控政策虽对特定行业具有重大影响，但其针对性和渐进性决定了其不属于“全局性”的突发性政策调整。当然，部分地区法院可能基于产业升级、绿色环保的政策初衷，对政策的影响范围作出不同认定，这一点仍需结合个案的司法管辖地综合判断。

（四）政策变化带来的履行障碍，并非绝对“不能克服”

分布式光伏有全额上网、全部自发自用、“自发自用，余量上网”三种上网模式，根据国家能源局相关规定，项目投资主体可根据实际情况变更上网模式一次。实践中光伏项目多采用“自发自用，余量上网”类模式，若业主方仅因政策原因停产而房屋建筑未被要求拆除，投资方在光伏政策允许的前提下可尝试与光伏备案主管部门沟通，变更上网模式（目前并非所有类型的分布式光伏均可变更为全额上网模式。根据 2025 年最新修订的《分布式光伏发电开发建设管理办法》第5条规定，自然人户用、非自然人户用分布式光伏可选择全额上网模式，一般工商业及大型工商业分布式光伏均受到不同程度限制）或向其他第三方主体售电，通过向电网公司或第三方售电的方式继续运营项目。即便房屋建筑确需拆除，也并非只有“限期拆除电站”这一种解决方案，投资方还可与业主方、政府协商，寻求重建后重新安装电站、参与拆迁补偿协商等替代方式。此外，依据政府征收补偿相关规定，光伏投资方作为拟拆除房屋建筑屋顶承租人、附属光伏电站所有权人，有权就电站资产价值直接或间接获得补偿，业主方应在房屋建筑补偿时与投资方沟通合理补偿事宜。因此，政策变化带来的合同履行障碍具备从事后补偿等方式予以救济的可能性，并非属于业主方主张的因不可抗力而完全免责的事项。

综合来看，多数因高能耗行业产能调控引发的政策变化，难以同时满足“不能预见、不能避免、不能克服”的法定要件。结合《民法典》第180条及相关司法解释，不可抗力强调“客观情况”的外部性与突发性，而产能调控、环保限产等政策具有长期性、渐进性和可预见性，其本质是市场主体从事商业活动应当预见的行业风险，因此单独的政策变化本身，一般不构成不可抗力。

二、EMC合同约定政策变化为不可抗力，该约定是否有效

实践中，不少EMC合同会将“政策法律规定变化”列入不可抗力条款，部分业主方以此主张解除合同并免除违约责任。这一主张能否得到支持，与政策变化本身是否构成不可抗力是两个独立问题——即便合同有明确约定，仍需回归法律规定进行审查。

民事交易中，当事人可对不可抗力的情形作出约定，但该约定并非当然有效，最高人民法院在（2021）最高法民申6537号案件中表明，即便合同约定了不可抗力的类型，仍需满足法定的“三不”要件，才能认定为不可抗力。

具体到光伏EMC合同中，若合同将“政策变化”约定为不可抗力，业主方若想以此主张免责，仍需证明两点：一是案涉政策变化符合“不能预见、不能避免、不能克服”的法定要件；二是该政策变化直接导致EMC合同目的无法实现。而如前文所述，多数高能耗行业的政策调控具有可预见性，且其带来的履行障碍并非不可克服，因此即便合同有相关约定，业主方的该类主张也难以得到司法机关的支持。

简言之，EMC合同中的不可抗力约定是当事人的意思自治，但不能突破《民法典》关于不可抗力的法定认定标准，政策变化不会因合同约定而当然成为不可抗力，业主方无法仅凭合同约定就实现“免责解除合同”的目的。

三、政策变化的法律定性：更可能被认定为情势变更，但适用仍需严格审查

既然政策变化一般不构成不可抗力，那么其在法律上应如何定性？从司法实践来看，政策调整更易被纳入情势变更的范畴，但情势变更的适用条件同样严苛，并非所有政策变化都能成为业主方解除合同的理由。法院在审理此类案件时也会秉持审慎态度，而政策调整能否构成情势变更，关键在于其是否超出当事人缔约时的合理预见范围，以及是否动摇了合同订立的基础条件。

情势变更的法律依据为《民法典》第533条[6]，其核心是合同成立后，订立合同时无法预见的、非商业风险的客观情况发生重大变化，若继续履行合同将对一方显失公平，受不利影响的一方可请求变更或解除合同。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉合同编通则若干问题的解释》第32条亦明确将“政策调整”列为情势变更的常见原因，为政策类情势变更的认定提供了直接的规范依据。福建省高级人民法院在“（2023）闽行终28号”[7]案的相关判决中亦指出，政策调整不属于不可抗力，符合条件的可认定为情势变更。

但具体到工商业光伏EMC合同纠纷中，业主方依据情势变更主张解除合同，仍需基于合同严守与维护交易安全原则在个案中具体认定。以本文所述案例为例，情势变更亦难以获得支持。首先，高能耗行业的政策调控趋势具有可预见性，相关政策变化属于行业商业风险，而非情势变更要求的“无法预见的客观情况”。最高人民法院在《关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见》中明确指出，情势变更与商业风险的核心区别在于“情势变更是当事人在缔约时无法预见的非市场系统固有的风险”，而产能调控政策已构成该行业长期以来的系统性风险背景。其次，业主方因产能清退往往会获得政府补偿或第三方资产兼并对价，若仅因政策变化便解除合同，不仅会使投资方前期的项目投入付诸东流，还需承担电站拆除成本，反而会对投资方造成显失公平的结果。再者，情势变更的适用需由当事人主动主张，法院不会主动依职权适用。若投资方拒绝解除合同，法院基于公平原则，通常也不会支持业主方的主张。

四、投资方的维权与风险应对思路

即便业主方以不可抗力或情势变更主张解除合同的诉求难以得到支持，政策变化引发的业主方停产、拆迁，仍会给光伏投资方造成实际损失。结合实践经验，投资方可从合同约定、法律追责、实际操作等多方面着手维权，同时强化事前风控布局，最大限度降低损失。

（一）依据EMC合同约定，追究业主方违约责任

多数光伏EMC合同会设置权利保障条款，投资方可依据合同约定主张业主方的违约责任：若合同约定电站拆除需经投资方同意、业主方需赔偿剩余运营期的发电收益损失，投资方可要求业主方按约定支付赔偿；若合同约定业主方需提供替代屋顶或配合第三方承接合同，投资方可要求业主方履行该等义务；若合同约定电站相关的拆迁补偿归投资方所有，投资方可依据约定主张补偿权益。

若EMC合同未对上述事项作出明确约定，投资方可依据《民法典》第577条[8]的规定，要求业主方承担继续履行、赔偿损失等违约责任。即便因政府要求拆除厂房导致合同事实上不能履行，法院可依当事人请求终止合同权利义务关系，但投资方仍有权追究业主方的违约责任，要求其赔偿实际损失。

（二）实操层面的维权路径，最大限度减少损失

1. 申请变更光伏项目上网模式：若业主方仅停产而房屋未拆除，投资方可与当地能源主管部门、电网企业沟通，尝试申请变更上网模式或向其他第三方主体售电，通过向电网或其他第三方售电的方式继续运营项目，避免因项目停运而丧失全部收益；

   
   

2. 主张电站相关的拆迁补偿权益：若房屋建筑因政策被拆迁，政府依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定，应当就“被征收房屋价值的补偿”“因征收房屋造成的停产停业损失的补偿”等给予补偿。光伏电站作为屋顶的附着设施，属于投资方的固定资产，其设备价值及因征收造成的停产停业损失（即未来发电收益损失）应当纳入补偿范围。投资方应持EMC合同、电站产权证明、发电量数据等材料，与业主方、征收部门积极协商，要求将电站设备价值补偿及运营损失补偿部分归投资方所有，以弥补项目提前终止造成的损失；

   
   

3. 强化风控意识，启动法律程序：在替代性绿色产业蓬勃发展的当下，面对高频的政策调整下可能出现的项目拆除、停运等不利情形，投资方应保持高度警惕，通过网络信息公开渠道持续核查业主方的经营状况及公开法律风险信息。依据《政府信息公开条例》的相关规定，投资方亦可申请公开与项目相关的产能调控政策文件、征收拆迁决定及补偿方案等政府信息，为后续维权固定证据基础。若发现业主方存在大量未结诉讼、被执行记录或偿付能力恶化的迹象，应尽早委托律师介入，启动诉讼前风险应对方案：一方面，通过证据保全公证、拍照录像等方式固定电站现状及运营数据，防范后续强制拆除引发的举证困难，确保相关财产权益可追溯、可主张，并主动与当地能源局等部门沟通用电模式变更等事宜；另一方面，在诉讼路径选择上应秉持“慎诉重执”原则，依据《民事诉讼法》之规定综合考虑财产保全的可能性与执行回收率，视情况申请对业主方账户、不动产等财产采取查封、冻结等措施，防止其转移资产、逃避债务。

（三）强化事前风控，从合同设计源头规避风险

相较于事后维权，事前的风险防控更为重要。投资方在签订EMC合同时，可聘请专业律师团队协助进一步完善合同条款：明确政策变化相关的责任划分，约定业主方的提前告知义务；细化电站拆除、搬迁的程序、成本承担与损失赔偿标准；明确拆迁补偿中电站相关权益的归属；设置业主方的违约赔偿标准与计算方式，从源头减少纠纷发生的可能性。同时，投资方还应持续关注业主方的经营状况与行业政策动态，及时预判风险，提前做好应对准备。

结 语

在产业升级与“双碳”目标并行的背景下，高能耗行业的政策调控仍将持续，工商业屋顶分布式光伏项目遭遇政策拆除的风险也难以完全避免。核心共识在于，政策变化并非当然的不可抗力——即便EMC合同有相关约定，也需满足《民法典》第180条规定的“不能预见、不能避免且不能克服”法定要件才能被认定；而情势变更的适用条件同样严苛，需满足《民法典》第533条“订立合同时无法预见的、不属于商业风险的重大变化”之条件，业主方难以仅凭政策变化就实现免责解除合同的目的。

对于光伏投资方而言，在遭遇此类纠纷时，应坚守合同自治原则，积极依据合同约定与法律规定主张自身权益；在项目投资前期，更应强化风险意识，通过完善的合同设计、持续的动态风控，将政策风险降至最低。而从行业发展角度来看，唯有通过清晰的权利义务划分、规范的合同约定，才能平衡投资方与业主方的利益，推动工商业分布式光伏行业健康稳定发展。

[注]

[1]《民法典》第一百八十条，因不可抗力不能履行民事义务的，不承担民事责任。法律另有规定的，依照其规定。不可抗力是不能预见、不能避免且不能克服的客观情况。

[2]《民法典》第五百六十三条，有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（一）因不可抗力致使不能实现合同目的……

[3]《民法典》第五百九十条，当事人一方因不可抗力不能履行合同的，根据不可抗力的影响，部分或者全部免除责任，但是法律另有规定的除外。因不可抗力不能履行合同的，应当及时通知对方，以减轻可能给对方造成的损失，并应当在合理期限内提供证明。当事人迟延履行后发生不可抗力的，不免除其违约责任。

[4]山东省济南市中级人民法院出具的(2019)鲁01民终6953号二审民事判决书。

[5]最高人民法院出具的(2021)最高法民申6537号再审审查民事裁定书。

[6]《民法典》第五百三十三条，合同成立后，合同的基础条件发生了当事人在订立合同时无法预见的、不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于当事人一方明显不公平的，受不利影响的当事人可以与对方重新协商；在合理期限内协商不成的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构变更或者解除合同。人民法院或者仲裁机构应当结合案件的实际情况，根据公平原则变更或者解除合同。

[7]福建省高级人民法院出具的（2023）闽行终28号行政判决书。

[8]《民法典》第五百七十七条，当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。